Сергей Юрьевич Кабашов

Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Предисловие

Мировая общественная наука дала человечеству немало открытий. К сожалению, до последнего времени в нашей стране из-за определенных идеологических догм существовал отрыв отечественного обществоведения от развития мировой науки, прежде всего западной гуманитарной мысли. Такое положение обедняло, а часто и искажало наше представление о современном государстве и обществе.

Одним из многочисленных объектов изучения политической науки сегодня выступают бюрократические организации, действующие в политической сфере, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. При рассмотрении структуры и деятельности таких организаций основное внимание исследователи уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти.

Теоретические основы современной западной политической науки были заложены в работах таких ученых, как А. Токвиль, К. Маркс, В. Парето, Г. Моска, М. Острогорский, М. Вебер и Р. Михельс. Нельзя сказать, что проблемы политической социологии и, в частности, вопросы власти бюрократии полностью игнорировались отечественными обществоведами. В 20-х — начале 30-х гг, XX столетия эти проблемы успешно разрабатывались. Однако затем по понятным причинам эти научные направления были отвергнуты. И только с 60-х гг., особенно с середины 80-х гг., советские ученые — Г. X. Шахназаров, Ф. М. Бурлацкий, А. Мигранян и другие — стали заниматься социологическими и политическими исследованиями.

Современная актуализация внимания науки к проблемам власти бюрократии обусловлена интенсивным пересмотром в нашем обществе многих представлений о сущности государственного аппарата, политических партий, их организационно-правовом оформлении и практическом осуществлении их деятельности в условиях современной российской действительности.

Издание было подготовлено ввиду крайней незначительности в отечественной научной литературе обобщающих работ по анализу теоретических концепций бюрократии, разработанных как в западной, так и в отечественной науке.

В Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в течение ряда последних лет ведется разработка проблем эффективности государственной власти, профессионализма государственных служащих, разрабатываются учебно-методические курсы для студентов и слушателей по этой проблематике.

Материалы, которые стали основой настоящего пособия, были апробированы в авторских курсах, прочитанных для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» и слушателей Факультета повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Академии.

Основное внимание в пособии уделено классическим теориям бюрократии и их интерпретациям в современной политической науке на основе комплексного (с точки зрения исторических, социологических, политологических подходов) анализа основных концепций, сложившихся в общественной науке XX столетия, о важнейшем политическом институте любого современного государства — бюрократии. При этом материал в значительной степени ориентирован на глубокое раскрытие содержания «теории рациональной бюрократии» М. Вебера.

Автор в рамках учебного курса по теории бюрократии ставил следующие задачи:

— дать представление о природе службы в государстве и механизмах организации государственного аппарата в различные исторические эпохи и в различных политических системах;

— помочь студентам и слушателям овладеть методами анализа разнообразных концепций бюрократии;

— научить использовать эффективные технологии организации бюрократических организаций;

— усвоить и творчески использовать отечественный и зарубежный опыт функционирования государственной службы.

Что касается методического способа изложения материала, автором избран путь сочетания информационной насыщенности и знциклопедичности. D соответствия с этим в пособии использован метод подачи материалов через ответы на конкретные вопросы учебной программы.

Обращение к теории бюрократии может послужить прочной основой более глубокого осмысления проблем, стоящих перед российским обществом на этапе коренного реформирования политической системы и таких ее институтов, как государственная служба.

Глава 1

Сущность проблематики

Понятие политики. Понятие власти. Понятие государства. Государственная власть. Политическая власть. Политическая элита. Политическая и административная бюрократия Исторические этапы формирования понятий «чиновник» и «бюрократия» в России.

Что такое политика?

При ответе на этот вопрос следует предварительно уяснить для себя, какие подходы сложились для определения этого понятия в литературе. Во многих современных научных публикациях политика определяется: как:

— осуществление влияния и власти;

— форма господства;

— способ разрешения конфликтов;

— достижение коллективных целей;

— социальная активность, связанная с производством и распределением ресурсов.

Перечень определений политики, содержащихся в учебной литературе, выглядит следующим образом: сфера деятельности государства, партий и общественных движений; деятельность, направленная на согласование интересов; сфера общественных отношений, в которых отражаются интересы больших групп людей и в которых задействована политическая власть; сфера общения, взаимодействия социальных групп и отдельных людей; сфера взаимодействия различных групп, реализующих свои интересы с помощью институтов власти; управление общественными делами; профессия, связанная с принятием решений; деятельность по принятию общественно значимых решений с учетом разницы интересов; сфера борьбы за завоевание государственной власти; сфера управления, целью которой является мобилизация материальных ресурсов и людей для достижения коллективных целей; направление деятельности, на основе которой формируются задачи, принимаются и выполняются решения; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности; объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом.

Столь многочисленные определения одного и того же понятия «политика» объясняются, по-видимому, сложностью и многогранностью самой политической реальности. Политика — это самостоятельный мир, отличный от иных сфер общественной жизни. Она конкретизируется в других понятиях: политические отношения, политическая деятельность, политическое сознание. Средоточием политических отношений и деятельности являются государство и другие политические институты, образующие политическую систему. Понятие «политическая система» раскрывается в ряде соподчиненных ему понятий: политический институт, политическая партия, общественные организации и движения, бюрократия, политический режим, класс-гегемон, правящая элита, демократия, диктатура и др.

Европейская политическая мысль вплоть до XVII в. сводила предметную область политики преимущественно к государству и государственным отношениям. В рамках такой «государствоцентристской» парадигмы политики государство рассматривалось в качестве носителя верховной власти, органа регулирования жизни людей с целью создания оптимальной общественной организации.

В XVII–XIX вв. произошел переход от «государствоцентристского» к «социоцентристскому» видению мира политики. Политическая философия «отделила» общество от государства и поставила в центр познавательного интереса не проблемы государства как основы общественной интеграции, а вопросы взаимодействия общества и государства. Если раньше ее главными действующими фигурами признавались «государи» и «аристократы», то теперь активными субъектами политики объявляются широкие массы народа. Французские философы эпохи реставрации в начале XIX в., а вслед за ними К. Маркс стали рассматривать политику как отношения между классами.

В конце XIX в. четко обозначились два подхода: социологистский и номиналистский. Социологистский подход к политике состоит в том, что последняя рассматривается как надындивидуальная реальность. Номиналистский подход к политике, напротив, исходит из признания того, что источником и единственным субъектом политики является индивид и его социальное действие. Вот почему в рамках «социоцентристского» подхода стали активно разрабатываться различные системные, структурно-функционалистские и реалиционистские концепции политики.

В русле этих концепций политика интерпретировалась либо как подсистема общества, выполняющая определенные функции, либо как социально-политические отношения надындивидуального характера по поводу, например, политической власти. В рамках номиналистского («антропоцентристского») подхода к политике стали формироваться различные теоретические концепции деятельностного характера.

Во второй половине XX в. имели место попытки синтеза социологистского и номиналистского подходов к политике и создания ее «многомерных» моделей. В конце XX столетия в русле постмодернизма стала формироваться «социополицентристская» парадигма изучения политики, исходящая из принципа «разорванности» политического бытия и политического сознания. При этом власть сравнивается с акционерным предприятием, участниками которого являются держатели властного капитала, обладающие возможностью оказывать давление и создавать напряженность. Эффективность такой власти определяется не способностью организовать процесс социальной модернизации или соответствовать определенным социальным ожиданиям, а умением политиков «красиво» вести игру и ориентироваться «не на вкусы и интересы публики (избирателей), а исключительно на критерии, принятые в среде класса политических профессионалов».

Таким образом, представления о политике, претерпевшие за более чем двухтысячелетнюю эпоху значительные изменения, породили смысловую многозначность самого термина «политика», что всякий раз требует уточнения значения, в котором он употребляется.

Какие теории происхождения государства и государственного аппарата существуют?

Для того, чтобы понять, что из себя представляет государство и какова его роль в жизни общества, необходимо вначале уяснить, когда и почему оно возникло, т. к. по современным научным данным государство существовало не всегда, — в истории человечества был период, когда государства не было.

Первое общество в истории называлось первобытным. В этом обществе все добываемое находилось в общественной собственности, делилось поровну и потреблялось без остатка, поэтому отсутствовало неравенство: все были равны и свободны. Однако уже в родовом обществе появляется такое социальное (общественное) явление, как власть, которая была необходима, чтобы обеспечивать нормальные условия его жизнедеятельности, упорядочивать поведение людей и поддерживать порядок.

Для повседневного управления собранием из числа наиболее уважаемых сородичей избирались родовые старейшины, которые объединялись в совет старейшин, управляющий племенем, а для ведения войны с другими племенами избирались военные вожди — наиболее храбрые и сильные воины. С течением времени первобытное общество не оставалось неизменным, — в нем происходили процессы, которые постепенно привели к смене родовой организации государственной властью и возникновению государства.

На сегодняшний день известно множество различных теорий, по-разному трактующих причины появления государства. Это объясняется тем, что они создавались в разные исторические эпохи, их авторы придерживались различных философских взглядов и обращали внимание на те или иные исторические особенности развития общества, придавая им универсальное значение, делая вывод, что именно так происходило образование государства повсюду.

Одной из известных с древних времен является патриархальная теория (Платон, Аристотель), объясняющая происхождение государства разрастанием семьи и трансформацией отеческой власти над детьми в государственную власть монарха над своими подданными, обязанными ему подчиняться.

Прогрессивной для своего времени была договорная теория. В этой теории нашли отражение имевшие место в образовании некоторых государств исторические факты, например, договоренность феодальных городов с князем о том, что город материально обеспечивает князя, а тот, в свою очередь, обязуется защищать город от врагов. Если условия договора правителем нарушались, народ имел право его заменить. Представителями этой теории были такие крупные мыслители своего времени, как Спиноза, Локк, Руссо и др.

Ирригационная (гидравлическая) теория (Виттфогель) обращает особое внимание на то обстоятельство, что в некоторых регионах земного шара земледелие было невозможно без искусственного орошения (например, в Древнем Египте, Вавилоне, древнем Китае и др.), поэтому возникла необходимость в организации крупных общественных работ по строительству ирригационных сооружений (плотин, каналов и т. п.). Для этого и был создан специальный аппарат — государство.

По мнению сторонников теории насилия (Каутский и др.) государство возникло потому, что в первобытном обществе сильные племена, покоряя слабые, создали специальный аппарат управления и подавления, чтобы управлять завоеванными территориями. В основу этой теории положены такие исторические факты, как, например, завоевание пришедшей в упадок Римской империи племенами древних германцев.

Марксистская теория происхождения государства утверждает, что вследствие развития производительных сил (отделения скотоводства от земледелия, появления ремесел, торговли) появляются излишки сверх необходимого для личного потребления, которые накапливаются в руках отдельных лиц, т. е. возникает частная собственность, что приводит к расколу общества на классы с противоречивыми интересами (богатые и бедные, рабы и рабовладельцы). В результате экономически господствующему классу (рабовладельцам) понадобилось государство — как специальный аппарат, машина, с помощью которой можно удерживать в повиновении угнетенный класс.

Современный подход к проблеме происхождения государства заключается в том, что в определенный период развития человеческого общества произошел переход от присваивающего к производящему хозяйству, т. е. к новому способу существования. Суть его в том, что люди стали, возделывать земли, разводить скот, заниматься различными ремеслами, т. е. специально производить продукты, необходимые для жизни. Это привело к тому, что возникла потребность в управлении производством, распределением и потреблением.

Стали выделяться люди, которые осуществляли учет трудовых затрат каждого члена общины, руководили созданием и распределением общественных запасов, т. е. занимались управлением. Затем стали создаваться специальные органы, чего не было в первобытном обществе. Постепенно формируется город-государство, исполняющий прежде всего роль аппарата управления делами раннеземледельческой общины, а не изначально как аппарата классового подавления по обоснованию марксистской теории. Одновременно шел процесс социального расслоения, появления в обществе различных социальных групп, классов. И по мере того, как появляются богатые и бедные, свободные и зависимые, государство, возникшее для управления делами всего общества, постепенно начинает использоваться и для защиты интересов одного экономически господствующего класса.

Таким образом, современная теория, используя новейшие научные знания, не отрицает материалистический и классовый подход к вопросу о происхождении государства, однако существенно дополняет его с учетом закономерностей возникновения раннеклассового государства. Кроме того, учитывается все то положительное, что содержится в каждой из рассмотренных выше теорий происхождения государства.

Является ли наличие государственного аппарата признаком государства? Какие еще есть общие признаки государства?

Возникнув на определенной ступени развития первобытного общества в результате изменений в его экономике и социальной структуре, государство не оставалось неизменным. Оно развивалось, приобретая в разные исторические эпохи новые черты. Отмечаются особенности рабовладельческого, феодального, буржуазного и современного государства. Но в то же время можно выделить некоторые общие признаки, присущие всем государствам, независимо от эпохи их существования.

Государство располагает специальными взаимосвязанными и взаимодействующими государственными органами, образующими государственный аппарат (администрация, армия, суды и т. д.), который от имени государства обеспечивает управление, а в случае необходимости и государственное принуждение.

Второй признак: государственная власть распространяется на всех, кто находится на территории, под которой понимается пространство в пределах государственных границ. Государство объединяет людей, проживающих на его территории, свои права и обязанности они осуществляют по месту жительства.

Третьим признаком любого государства является то, что только оно может устанавливать правила поведения, обязательные для исполнения всеми, кто находится на его территории, т. е. создавать нормы права (юридические нормы), закрепленные в законах и других правовых актах государства.

Четвертый признак государства — взимание с населения налогов и других обязательных сборов (например, пошлины) в качестве средств на содержание госаппарата, на строительство дорог, обеспечение школ, больниц и другие общественные нужды.

Наконец, государство обладает суверенитетом, что означает его независимость от других государств, а также от любых иных организаций внутри страны, возможность самостоятельно решать свои внутренние и внешние дела.

Каково определение государства?

Государство — это особая суверенная территориальная организация политической власти, обладающая специальным аппаратом и регулирующая отношения, складывающиеся в обществе, с помощью общеобязательных правил поведения.

Важнейшая роль, которую государство играет в обществе, т. е. его социальное назначение, заключается в том, что это единственная организация, призванная представлять общие интересы населения.

Социальное назначение государства проявляется и конкретизируется в его функциях, под которыми принято понимать основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Функционирование государства не стихийно, оно имеет целенаправленный характер. Через осуществление, функций государство реализует свою способность воздействовать на общественные отношения с целью решения различных общественных задач.

Функции современных развитых государств существенно отличаются от функций государств древних веков или средневековья. В современном мире развитые государства осуществляют преимущественно общесоциальные функции, которые подразделяют на виды по разным основаниям.

По времени осуществления различают функций постоянные (на всех этапах развития государства) и временные, появление которых обусловлено специфическими условиями, с исчезновением которых функция отпадает (например, ликвидация последствий стихийного бедствия и т. п.).

В зависимости от политической направленности функции государства делят на внутренние (деятельность внутри страны) и внешние (деятельность за ее пределами), хотя грани между ними постепенно стираются.

По сферам общественной жизни функции государства подразделяются на экономические, социальные, политические, а также осуществляемые в духовной сфере.

Должна ли в государстве быть узаконена государственная власть?

Государство и государственная власть в любую историческую эпоху играли огромную роль в обществе, порой становясь над обществом, отчуждаясь от него.

Велика эта роль и в современных условиях, которые предъявляют повышенные требования к организованности я упорядоченности общественных процессов. Главная задача государственной власти сегодня — содействовать саморегуляции общества, стимулировать позитивные тенденции его развития, вводить общественно значимые процессы в определенные правовые рамки (в частности, путем принятия законодательства о партиях, забастовках, об оружии, о чрезвычайном положении и т. д.) с тем, чтобы не допустить анархии и распада общества.

Государственная власть обладает автономией в современном обществе. Она не может быть совершенно самостоятельной и подвергается влиянию различных политических партий, общественных объединений, движений — словом, различных «групп давления», которые вынуждают ее предпринимать определенные меры или отказываться от них. Наглядные примеры тому мы постоянно наблюдаем в новой России: отклонение законов, предлагаемых правительством, иным партийным большинством Государственной Думы, борьба вокруг формирования нового правительства и т. д.

Ограничения государственной власти, которая осуществляется посредством государственного аппарата, достигаются и правовыми средствами. Однако отношения власти и закона, государства и права имеют сложный характер. С одной стороны, государство издает законы, но оно подчиняется им, пока они не изменены или отменены. С другой стороны, для того, чтобы быть подлинным правом, а не узакониванием произвола, правовые нормы должны отвечать определенным требованиям и прежде всего соответствовать общечеловеческим, общегуманным ценностям, В любом случае государство связано нормами права, оно не только властвует, но и подчиняется, исполняет определенные обязанности перед обществом и личностью.

Деятельность государства, его органов в лице государственного аппарата регулируется правом, официальные действия государственных органов совершаются на основе юридических норм, — в этом случае они законны и легальны. В противном случае они противоправны.

Сама государственная власть в виде системы государственных органов тоже нуждается в легализации, узаконивании. Легализация государственной власти — это признание правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Такое узаконение может осуществляться различными путями, важнейшим средством из которых считается принятие демократической конституции, созданной при участии населения, одобренной им непосредственно на референдуме (голосовании избирателей) или избранным им представительным органом.

Особые статьи конституций разных стран определяют содержание статуса государственной власти (обычно говорится о власти народа), в отдельных монархических конституциях утверждается, что вся власть исходит от короля), основные законы закрепляют формы организации государственной власти (различные виды монархии и республики; унитарное и федеративное устройство, автономию, разделение властей или единство власти, например в руках советов и т. д.), регулируют методы осуществления государственной власти (тоталитаризм, авторитаризм, демократический режим), определяют структуру органов государства (президент, парламент, правительство и т. д.) и отношения между ними.

В чем сущность политической власти?

Есть различные подходы к пониманию природы политической власти. Некоторые ученые считают, что она предшествует государству и существует в любом коллективе — племени, профсоюзе, фирме и т. д. Обычно политическую власть связывают с борьбой социальных групп за распределение социальных ценностей в социально-асимметричном обществе (напомним, что политика — это способ перераспределения социальных статусов в обществе).

Как и всякий коллектив, общество нуждается в управлении, которое, в конечном счете, имеет тенденцию сосредоточиваться в руках определенной части общества, социальной группы, владеющей средствами производства, распределения и обмена, в руках коалиций нескольких таких групп или доминирующей группы, если групп-владельцев несколько. Руководство обществом со стороны определенной социальной группы (коалиции групп), оказывающей решающее влияние на властные структуры государства — это и есть политическая власть.

Реально политическая власть концентрируется в руках верхушки доминирующей в стране социальной общности (ею может быть и «средний класс», включающий большинство населения), в руках политической элиты, которая, как иногда считают в литературе, образует «политический класс». В современном цивилизованном обществе в условиях некоторого «распыления» собственности при широком распространении акционерных компаний, существовании разветвленной сети групп давления наблюдаются определенные уступки доли политической власти: доминирующая группа частично вынуждена учитывать интересы некоторых других групп.

В условиях демократического цивилизованного общества политическая элита вынуждена прежде всего ориентироваться не на бедные слои, несмотря на то, что их численность может быть значительной, а на средний класс, учитывать его интересы, хотя под давлением тех или иных сил могут иметь место, как правило, кратковременные повороты и зигзаги.

Политическая власть в конечном счете связана с обладанием решающими позициями в вопросах собственности, но ее нельзя сводить только к последней. Есть множество других внеэкономических и идеологических факторов, оказывающих большое влияние на политическую власть, которое может стать решающим. Об этом свидетельствует опыт некоторых современных капиталистически развитых стран с социально ориентированной экономикой. Экономика построена по капиталистическим принципам, но на политическую власть огромное влияние оказывают концепции социальной солидарности, идеи государства благосостояния, социального государства. Возможны даже конфликты власти и собственности, о чем, например, свидетельствуют радикальные аграрные реформы и национализация жизненно важных объектов в ряде капиталистических стран, проводившиеся государственной властью вопреки сопротивлению собственников. И, наконец, надо иметь в виду, что и само государство является огромной экономической, а также политической и идеологической силой.

В чем заключается связь государственной и политической власти?

Политическая власть неразрывно связана с государственной властью. Действительно, политическая власть доминирующей социальной общности полнее всего реализуется в обычных условиях через государство, его власть, управленческую и иную деятельность.

Политическую и государственную власть бывает трудно разграничить и по причине «двойной» (собственно политической и государственной) роли правящих политических партий. В тоталитарном государстве единственно разрешенная законом правящая партия на деле осуществляет власть как «государственная партия». Но и в демократических странах партия, победившая, например, на выборах президента, в парламент и сформировавшая правительство, на деле получает рычаги государственной власти. В США, к примеру, к руководству страной приходят в результате выборов то демократы то республиканцы, в Великобритании государством попеременно правят лейбористы или консерваторы, в Германии у власти менялись социал-демократы и христианские демократы.

Политическая власть социальной общности непосредственно не располагает средствами принуждения в отношении всего общества. Но юридическим институтом легализованного принуждения в отношении всего общества, как известно, является только государство. Лишь государственная власть может использовать такое принуждение, которое не только легально, но в большинстве случаев и легитимно.

Таким образом, связь государственной и политической власти заключается в том, что государственная власть — это основная форма политической власти и вместе с тем — главный канал реализации последней. Она представляет собой отношение, в котором одной из сторон всегда является особый субъект — государство, представляющий его орган или должностное лицо.

Суть этого специфического властеотношения состоит в том, что социальная общность экономически, политически и идеологически определяющая состояние общества, делает свою волю (складывающуюся в ходе противоборства, компромиссов, консенсуса политических и социальных сил) общеобязательной под угрозой особого, государственного принуждения.

В чем отличие власти государственной от политической?

Государство, в отличие от политической власти определенной социальной общности, которая хота и вынуждена учитывать интересы других слоев, но прежде всего ориентирована на собственные интересы, — это такой институт, важнейшей задачей которого выступают «общие дела всего общества». Кроме того, государство, государственная власть вынуждены учитывать интересы многих противоборствующих группировок, стремясь к сохранению порядка и стабильности в обществе.

Эти задачи не являются существенными для политической власти в силу самой природы, не стремящейся к решению общих дел. В этом государственная власть отчуждается от политической власти, имеет собственное бытие, определенную автономию, свои закономерности развития.

Политическую и государственную власть следует различать, но не противопоставлять. В обычных условиях их социальный характер одинаков. Политическая власть — это власть социальной общности (общностей), определяющей в противоборстве и взаимодействии с другими силами, направление развития страны; государственная власть — это имеющая политический характер власть особой организации — государства, его органов, должностных лиц, реализующих в конечном счете волю той политической общности (общностей), которой принадлежит политическая власть.

В отличие от политической государственная власть осуществляется в особых процедурных формах, присущих государству средствами и методами. От имени государства ее осуществляют, прежде всего, государственные органы, должностные лица и государственный аппарат, уполномоченные на то конституцией.

Что такое политическая элита?

Существующие в науке определение политической элиты различаются между собой прежде всего с точки зрения широты понятия «элита». Сторонники более узкого определения относят к элите только высший эшелон государственной власти, сторонники более широкого — всю иерархию управленцев, выделяя высшее звено власти, принимающее решения, жизненно важные для всей страны, среднее звено, принимающее решения, значимые для отдельных регионов, отдельных сфер социальной деятельности, и, наконец, разветвленный бюрократический аппарат.

В самой политической элите следует различать элиту правящую, оппозиционную (если это «конструктивная» оппозиция, борющаяся за власть в рамках данной политической системы) и контрэлиту, имеющую целью изменение всей политической системы.

Начнем с определения, данного одним из основателей современной элитологии итальянским экономистом и социологом В. Парето, который и ввел это понятие в научный оборот: это лица, получившие наивысший индекс в своей области деятельности, достигшие высшего уровня компетентности. Среди других определений отметим следующие: наиболее активные в политическом отношении люди, ориентированные на власть, организованное меньшинство, осуществляющее управление неорганизованным большинством (другой известный основатель современной элитологии — итальянский социолог и политолог Г. Моска); люди, обладающие наивысшим чувством ответственности (испанский философ, культуролог X. Ортега-и-Гассет); харизматические личности (немецкий социолог М. Вебер); творческое меньшинство общества, противостоящее нетворческому большинству (английский социолог и культуролог А. Тойнби). При сравнении этих определений бросается в глаза смешение терминов: некоторые под элитой имеют в виду только политическую элиту, у других трактовка элиты всеобъемлющая. Подход политолога отличается от подхода культуролога. Культурологи обычно применяют термин «элита» к выдающимся деятелям культуры, иногда он выступает как синоним понятия «аристократия духа». Для политолога элита — та часть общества, которая имеет доступ к инструментам власти.

Можно было бы ограничить контуры политической элиты обозначением следующих ее групп: высшее руководство государства, парламент, правительство, партийная элита, региональная политическая элита, бизнес-элита. Но такой подход несет в себе опасность принять за истину то, что лежит на поверхности, т. е. отождествить формальную и неформальную политические структуры, поскольку вне списка официальных должностных лиц могут оказаться люди, не занимающие официальных постов, но влияющие на принятие политических решений и общественное мнение не меньше, а быть может и больше, чем лица, попавшие в указанный список.

Попытаемся соотнести феномен политической элиты с фактом социально-классовой дифференциации в обществе. Социальная общность или совокупность социальных групп, определяющих политическое состояние общества (иначе говоря, господствующая в обществе), не есть нечто целое, нерасчлененное внутри себя, и включает в себя ряд слоев, роль которых в обеспечении власти социальной общности различна. Такая социальная общность не может осуществлять свое господство во всей своей совокупности. Ее интерес как правящего слоя осознается и выражается, прежде всего, активной ее частью, которая опирается на определенную организацию — государственный аппарат, политическую партию и т. п.

Ту часть господствующей социальной общности, которую непосредственно осуществляет руководство обществом, «держит руку» на руле управления государством, и можно назвать политической элитой.

В структуре господствующей социальной общности можно выделить определенные элементы: господствующий слой (группа) — политически активная часть слоя (труппы) — политическая организация слоя (группы) — лидеры. Исходя из такой структуры, можно отнести к политической элите наиболее авторитетных, влиятельных и политически активных членов правящего слоя (класса), включая политических функционеров этого слоя (класса), интеллектуалов, вырабатывающих политическую идеологию, лидеров политических организаций, т. е. людей, которые непосредственно принимают политические решения, выражающие совокупную волю правящей социальной общности.

Следует сделать одно существенное замечание. Одно дело — признать, что политическая элита выражает интересы господствующего слоя (класса), другое — отождествить эти категории. Господствующая социальная общность и элита различаются прежде всего по объему: элита — часть этой социальной общности. Политическая элита объединяет ту часть правящего слоя, которая обладает навыками профессиональной политической деятельности и непосредственно осуществляет государственное управление.

Политическая элита обладает относительной самостоятельностью по отношению к господствующей социальной общности. Именно подобная относительная автономность государственной власти может создавать иллюзию того, что она стоит как бы над обществом и порой даже может принимать решения, против которых выступает большинство представителей господствующей социальной общности.

Политическая элита стремится создать впечатление, будто она, принимая компромиссное решение, равно заботится обо всех слоях населения, а идеологи и средства массовой информации господствующего слоя, выполняя свою функцию, помогают правящей элите замаскировать ее связь с господствующим классом (группой).

С тем, чтобы понять подлинную роль политической элиты в осуществлении господства в обществе правящей социальной общности, важно соотнести интересы этого слоя общества в целом с интересами отдельных его членов, интересами отдельных групп этого слоя. Непосредственный интерес отдельного члена господствующего слоя общества может противоречить интересам других его членов — его конкурентов.

Функции политической элиты прежде всего состоят в осуществлении интеграции интересов и целей различных, особенно конкурирующих друг с другом группировок господствующей социальной общности, обеспечении необходимых связей между бизнесом, политиками, генералитетом армии, правоохранительными органами, владельцами средств массовой информации. В иерархии этих интересов примат принадлежит отношениям собственности, которые фактически и делают данный слой господствующим и заинтересованным в сохранении порядка и социальной стабильности.

Что такое региональная политическая элита?

Региональная элита, как правило, состоит из следующих основных слоев: 1) политического, 2) «интеллектуально-образовательного», 3) «литературно-художественного», 4) управленческого, 5) информационно-коммуникативного, 6) коммерческо-экономического. Кроме того, каждый регион, особенно национальный, в силу своих особенностей, накладывает отпечаток на стратификационную модель региональной элиты. В зависимости от того, кто взял на себя роль регионального лидера и какое место при этом занимают перечисленные слои, зачастую предопределяется направленность регионального развития.

Каждая составная часть региона делегирует в региональную элиту представителей специфических социальных групп. Эти представители порой склонны доверять архетипам социальной памяти, активно руководствуясь ими в политической деятельности, порой не считаясь с целесообразностью. Их активность может приводить к смещению социальных ролей отдельных групп исторически сложившейся региональной элиты. Эта часть региональной элиты серьезно заинтересована в формировании регионального корпоративизма, что может проявляться в противоречиях интересов центральной политической элиты и региональной политической элиты.

Региональная политическая элита — часть регионального сообщества, обеспечивающая региональный уровень государственной власти. В региональную политическую элиту входят представители регионального сообщества, наиболее активные в политическом отношении и ориентированные на власть, пользующиеся в регионе авторитетом, имеющие высокий статус, занимающие ведущие позиции в политической, экономической и культурной жизни, специалисты и управленцы высокой квалификации.

Региональная политическая элита оказывает большое влияние на социально-политическую жизнь региона, осуществляя общее руководство политическими процессами, протекающими в региональном политическом пространстве. Как правило, в отсутствии у регионального сообщества развитой политической культуры, сильных и авторитетных партий и движений региональная политическая элита характеризуется лояльностью к региональному лидеру.

Деятельность политической элиты экономически самодостаточных регионов определяется стремлением к экономической самостоятельности региона, наличием региональной идеологии, способной легитимизировать ее деятельность. При этом региональные политические элиты могут иметь различные интересы, обусловленные экономическим и географическим положением регионов.

Что такое политическая бюрократия?

Введение термина «бюрократия» в литературу обычно приписывается французскому экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав этому термину уничижительное значение. В научный оборот термин вошел благодаря немецкому социологу М. Веберу, который лишил его не только эмоционально-негативного оттенка, но и идеологического подтекста. Он обозначил им специфическое явление в государстве — систему организаций с четко выраженным разделением функций, нормами и правилами, законодательно оформленным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.

Термин «бюрократия» стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов. В России широко распространенным и близким по значению можно назвать понятие «чиновничество». Первоначально слово «чин» означало установленный порядок какого-либо действия. Позднее, после регламентации системы государственной службы, на основе петровской Табели о рангах им стали обозначать соответствующие разряды в государственной иерархии. Таким образом, даже в соответствии с этимологией слова «чиновник» — это не просто государственный человек или защитник государственных интересов, а прежде всего должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственных организаций.

Современные теории государственной бюрократии обязаны своим появлением двум важным методологическим посылкам. В начале XX в.

Президент США В. Вильсон заявил о необходимости разграничения государственной деятельности на политическую и административную. «Управление лежит вне собственно политической сферы, — писал он. — Административные вопросы не являются политическими вопросами».

Дальнейшее становление современных концепций о бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей в первой половине XX в. теории организаций. В социологии организация — это любой профессиональный формализованный, ориентированный на достижение согласованных целей вид взаимодействия людей. Данное понятие оказалось во многом созвучным веберовским представлениям о бюрократии, но стало употребляться главным образом для обозначения экономических объединений, фирм, предприятий, финансовых учреждений и т. п.

Таким образом, появлению современных научных представлений о бюрократии предшествовало, во-первых, утверждение в сознании принципа разделения политической и бюрократической деятельности, понимание необходимости профессионализации управленческого труда; во-вторых, выявление специфических особенностей собственно бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы.

В современной научной литературе термином «бюрократия» обозначается одновременно: институализированная общность людей, исполняющих служебные обязанности в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система таких организаций.

Как социальный слой, узурпировавший политическую власть, бюрократия охватывает:

а) «политическую» бюрократию — высшее чиновничество;

б) чисто административную бюрократию, включая:

— среднее чиновничество, как и высшее, крайне заинтересованное в бесконтрольности своей власти (только не собственно политической, а распорядительной) и привилегий;

— низших чиновников, которых общающееся с ними население и называет бюрократами за формализм и незаинтересованность в реализации прав и потребностей простых людей.

Бюрократия как социальный феномен способна возникать при любом государственном устройстве, а условиями ее всевластия являются:

1) формирование публичной власти и политическое отчуждение большинства народа от политики, власти и управления, отсутствие каналов контроля народа за властью (у «подданных» должна остаться одна функция — послушание);

2) в условиях монополизма государственной собственности или натурального хозяйства, т. е. при отсутствии класса собственников (частных или коллективных) и свободных рыночных связей — гражданского общества, ее роль может многократно возрастать;

3) роль бюрократии также становится неадекватной при преобладании редистрибутивных (перераспределительных) отношений. Возможны и иные условия и предпосылки бюрократизации.

Воплощением бюрократии является государственный аппарат управления. Основной закон бюрократки — четкое и безошибочное функционирование, направленное на результат, поставленный вышестоящим руководством в рамках идеологии правящего социального слоя. Чтобы достичь этого, необходимо знать, что: 1) организация стремится использовать все средства для обеспечения своей устойчивости; 2) люди работают таким образом, что могут быть взаимозаменяемы, поэтому каждый обязан выполнять только одну задачу; 3) труд представляет собой наиболее подходящую меру успеха человека и является для него основой существования; 4) поведение исполнителей полностью определено рациональной схемой, которая обеспечивает точность и однозначность действий, позволяет избежать предубежденности и личных симпатий во взаимоотношениях.

Должностные позиции в бюрократической организации строго соподчинены друг другу и расположены в иерархическом порядке. Каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим начальством и за свои личные решения и за действия подчиненных. Объем власти руководителя над подчиненным четко обозначен. Его действия ограничены соответствующими правилами и инструкциями. Приказы должностного лица — не личная прихоть, а воплощение общих инструкций, которые руководитель лишь реализует, но не сочиняет. Языком приказа с подчиненными «разговаривают» цели и задачи организации.

Формальные инструкции несут важную нагрузку. Благодаря ним достигается единообразие и согласованность в действиях подчиненных. Они же обеспечивают взаимозаменимость работников (в случае болезни или увольнения) и непрерывность деятельности организации.

Служащие организации — это прежде всего наемные работники. Организация может нанимать и увольнять работников, повышать или понижать их в должности, сообразуясь не с личными интересами кого-либо, а исключительно с целями организации. Статус наемного работника не позволяет организации использовать индивида сверх меры и по произволу.

Должностное лицо имеет четко установленный рабочий день, сверх которого без добровольного согласия его никто не имеет права занимать. Должностные лица в типичной бюрократической организации не выбираются, а назначаются. Они зависят от вышестоящих руководителей, а не от нижестоящих. Назначение предполагает, что всю полноту ответственности за подчиненного отныне берет на себя вышестоящее должностное лицо.

При этом надо иметь в виду, что ответственность не то же самое, что власть.

Начальник не может по своему усмотрению, без достаточных на то оснований уволить сотрудника. Последний заключает контракт на длительный срок, наделяется важными правами и подлежит защите от произвольного увольнения. Вознаграждение выдается ему в виде жалованья, а после отставки назначается пенсия.

Сравнение бюрократического господства со всеми ранее существовавшими типами — патриархальным, сословным, харизматическим — убеждает в несомненном преимуществе первого. Бюрократия является самым сложным и рациональным устройством, когда-либо придуманным человеком.

Доминирующая черта бюрократии — четко установленная иерархия позиций, в которой низшие позиции контролируются и подчиняются высшим. В бюрократической пирамиде объем власти уменьшается, а количество подчиненных по мере движения сверху вниз возрастает.

Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет одну функцию.

Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, что ожидают от него и что он может ждать от организации, например, своевременного жалования в строго установленном размере, ежемесячного отпуска, гарантии занятости, медицинского страхования.

Какая взаимосвязь существует между политической элитой и бюрократией?

Необходимо выяснить соотношение политической элиты и слоя людей, профессионально занимающихся управленческой деятельностью, — бюрократии.

Некоторые ученые отождествляют эти понятия: бюрократия и выступает как политическая элита. При этом необходимо уточнить, что имеется в виду не вся иерархическая структура бюрократии, а лишь ее руководящая часть. Кроме того, следует отметить, что данное отождествление не будет вполне корректным потому, что в политическую элиту входят люди, которые не могут классифицироваться как чиновники, т. е. находящиеся на государственной службе.

Другие ученые исходят из того, что бюрократия — административный аппарат политической элиты. Но эти разногласия носят в большей мере терминологический характер, речь идет о более широком или менее широком понимании термина «бюрократия».

В делом можно согласиться с утверждением, что политическая воля элиты реализуется главным образом через бюрократический аппарат, постоянно занимающийся государственными делами. Политическая элита намечает главные цели и магистральные линии деятельности государства, а бюрократический аппарат их реализует. В любом случае интересы чиновников государственных и частных учреждений не могут быть выше интересов правящей социальной общности и ее политической элиты, ибо эти интересы олицетворяют цели производства и прибыли и имеют для общества более могущественное значение, чем те, которые представляют профессиональные ценности бюрократии.

Исторически политическая элита бюрократического типа пришла на смену элите аристократического типа. Власть волюнтаристская, основанная на прихоти, чувствах, предубеждениях ее носителей, и потому власть непредсказуемая сменилась властью экспертов, основанной на бесстрастных формальных правилах и процедурах, подкрепленных жесткой дисциплиной.

Начиная с М. Вебера теоретики и исследователи бюрократии и политической элиты считают процесс бюрократизации политической элиты проявлением более широкого процесса рационализации, присущей капиталистическому обществу — это движение от традиционного общества, где власть передается по наследству (отсюда «элита крови») в руки людей, обладающих знанием (к «элите знания»).

Сформулированные М. Вебером основные принципы бюрократической организации и дихотомия «политика-управление» стали теми методологическими посылками, которые обеспечили бюрократии особую нишу в социально-политическом знании. Благодаря этим посылкам бюрократию можно вычленить из политической элиты, превратив тем самым в самостоятельный объект исследования.

Как соотносятся понятия «административная элита» и «бюрократия»?

В большинстве научных публикаций бюрократией называется бесконтрольная власть — не публичных политиков, а чиновников в лице административной элиты, присвоившей себе помимо управленческих (т. е. административно-распорядительных) несвойственные ей функции распоряжения политической властью и государством.

Тем самым бюрократия является типичной квазиэлитой и характеризуется отрывом исполнительной власти от законодательной, их практической независимостью от воли большинства членов общества, безличной системой управления и наличием привилегированного слоя чиновников.

Административная элита и бюрократия ищут социальную опору в отдельных группах населения и противопоставляют их другим. В итоге для доступа к управлению и власти определяющими становятся формальные и нерациональные признаки (социальное происхождение, национальность и т. д.). Управление и власть становятся недоступными контролю общества, хотя претендуют на всеобщность и разумность.

Бюрократия с точки зрения ее взаимоотношений с обществом является типичной закрытой административной элитой, а с позиции обоснования своей легитимности и обладания качествами элиты, необходимыми в демократическом обществе, — тривиальной квазиэлитой в формах клиентел, кланов, клик, партий власти.

Что означает термин «политическая бюрократия»?

В составе бюрократии особое место занимает политическая бюрократия, формирующаяся обычно из представителей высших слоев административной элиты, а также высших чиновников аппаратов различных политических партий, организаций и движений.

Обладая всеми чертами бюрократии, политическая бюрократия амбивалентно относится к процессам демократизации: вынужденное согласие на введение формальных институтов демократии («конкурентные выборы», контролируемые «многопартийность и свобода печати»), поставленные политической бюрократией себе в заслугу, сочетаются, как правило, с неприязнью к публичной политике, неадекватной реакцией на критику и отказом от диалога с оппозицией, с попыткой контроля за средствами информации и всеми проявлениями политической активности граждан, а также ограничением политики стенами своих кабинетов.

Это обусловлено тем, что чиновничество по своей природе политически безынициативно даже в реализации основного интереса — удержания собственного всевластия. В случае прямой угрозы своему безмятежному властвованию оно способно на репрессивные меры, сопровождаемые, как правило, отговорками об «угрозе национальной безопасности и демократическим завоеваниям».

Как в России возникли термины «чиновник» и «бюрократ»?

Чиновники как особая социальная группа (сословие) появились на Руси одновременно с образованием первых государственных учреждений. Слово «чин» существовало уже в древнерусском языке, имея около полутора десятков разных смысловых оттенков. Как отмечал автор «Словаря древнерусского языка» И. И. Срезневский, в древней и средневековой Руси знали также слова «чиновник» (сановник, правитель) и «чиновный» — относящийся к чину. Чиновник в значении «служебное лицо, облеченное особой доверенностью» встречается в старославянском тексте Ветхого Завета: «Царь Дарий поставил над царством 120 князей; над ними же три чиновники», т. е. трех высших правителей империи.

Как утверждают историки, в XVII в. существовали думные чины (члены Боярской думы), чины московские (столичное служилое дворянство). Большое значение чиноположению придавал царь Алексей Михайлович, который в своей книге «Урядник» (1656 г.), расписал чины и порядок (регламент) соколиной охоты, подчеркивая, что «без чина же всякая вещь не утвердится и не укрепится; бесстройство же теряет дело и восставляет безделье» (Собрание писем царя Алексея Михайловича. М., 1856). В примечаниях к этому сочинению издатели поясняли, что существительное «урядник» — это изложение постановлений, правил, распорядка (уряда) и оно подобно слову «чиновник».

Со временем за словом «чин» закрепилось значение «должность, служебное место», — этому способствовало утверждение первым российским императором Петром I «Генерального регламента» (1720 г.) и «Табели о рангах» (1722 г.). Процесс усложнения государственного аппарата и усиление роли чиновников являлся процессом, характерным для абсолютной монархии. Уже во времена Екатерины II чин стал своеобразной «меркой» служащего. Поскольку чины давали не только зарплату, но и множество различных льгот, погоня за чинами и чинопочитанием для многих стали своеобразной нормой, образом жизни. Для названия канцелярских служителей в середине XVIII в. некоторое время употреблялся термин «субстантивист», но уже к концу века «просвещенного российского абсолютизма» вновь «воскресло» и старое слово «чиновник» как собирательное понятие для названия лиц, наделенных чином.

У существительного «чиновник» постепенно появилось новое устойчивое значение: «человек, относящийся к делу с казенным равнодушием». А в самом начале XIX в. у русского слова «чиновник» появился иностранный синоним «бюрократ».

Историко-лингвистический аспект термина «бюрократия» в русском языке сам по себе интересен, тем более что российские лексикографы пытались дать оценку самого явления. Во французском языке группа основных слов: «бюрократия», «бюрократ», «бюрократический» фиксируется во второй половине XVIII в., а в русском языке слово «бюро» в значении «конторка» фиксируется в 1769 г. (Словарь русского языка XVIII в. Л.,1985).

В Полном французско-российском словаре, изданном в 1824 г., помимо разнообразных смысловых оттенков существительного «бюро» (в т. ч. — канцелярия, палата, приказ, в котором отправляются разного рода канцелярские дела) фиксируется два слова: «бюрократ» и «бюрократия» (с пометкой «новое»), которые на русском языке даются в развернутых переводах «влияние канцелярии в правление» и «имеющий влияние на правление». Именно в этот период (первая четверть XIX в.) французские термины вошли в русский язык без перевода с транслитерацией кириллицей. И при этом сразу же приобрели негативный оттенок.

В свободной русской зарубежной печати А. Герцен резко критиковал отечественное чиновничество, а новые термины встречаются у него весьма часто: «бюрократия или чиновничество и канцелярство»; «бюрократ считает себя как бы гражданином иной земли, даже и не в государстве, а над государством»; «бюрократия, это язва новейшей Европы, нигде не свирепствует, как у нас; у нас она пуще холеры»; «в России проглядывается часто даже поэзия канцеляризма»; «бюрократизм развит до такой степени с цепью подчинить всех надзору и опеке» и т. д.

В современной картотеке Словарного отдела Института лингвистических исследований Российской Академии наук уже в наши дни зафиксирован ряд неологизмов, возникших в основном в конце XX в.: бюрократизировать, бюрократист, бюрократичный, бюрократовский, бюрократствовать и др. А совсем недавно еще один — «забюрократизирован», или «забюрократизированный».

Контрольные вопросы

1. В каких понятиях можно раскрыть содержание определения «политика»?

2. Что такое «политическая система» общества?

3. Каковы исторические этапы развития политической мысли о предметной области политики?

4. Что означает социологический я номиналистический подходы в исследовании политических процессов?

5. Перечислите известные концепции причины формирования государства?

6. Как современная наука раскрывает новый подход к проблеме происхождения государства?

7. Перечислите известные признаки государства?

8. В чем проявляется социальное назначение государства?

9. В чем суть государственной власти?

10. Каковы теоретические подходы к пониманию содержания политической власти?

11. Как можно определить суть взаимосвязи государственной и политической власти?

12. Перечислите различия в содержании и формах государственной и политической власти?

13. Какие научные подходы существуют для определения понятия «политическая элита» и «региональная политическая элита»?

14. Когда появился термин «бюрократия» и кем он был введен в научный оборот?

15. Что означает в современной научной литературе термин «бюрократия»?

16. Каковы подходы для выделения бюрократии из политической элиты, превращения ее в самостоятельный объект исследования?

17. Какое место в составе бюрократии занимает «политическая бюрократия»?

Темы докладов и рефератов

1. Сравнительный анализ эволюции теоретической мысли о предметной области политики в различные исторические эпохи.

2. Исторический анализ концепций причин формирования государства и государственного аппарата.

3. Политическая и государственная власть: содержание и формы осуществления.

4. Современные концепции элиты.

5. Политическая элита и политическая бюрократия: взаимосвязь и отличительные особенности функционирования в современном обществе.

6. Соотношение понятий «бюрократия» и «бюрократизм».

Список литературы

1. Амелин В. Я. Социология политики. М., 1992.

2. Ашин Г. К., Понеделков А. Я., Игнатов В. Г., Старостин А. М. Основы политической — златология: Учебное пособие. М., 1999.

3. Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5. С. 142–145.

4. Бурлацкий Ф. М., Галкин А. А. Социология. Политика. Международные отношения. М.,1974.

5. Вятр Е. Социология политических отношений. М.: Прогресс, 1979.

6. Голосов Г. В. Сравнительная политология. Учебник. Новосибирск, 1995.

7. Доган М., Пеласси Д. Сравнительная политическая социология. М.; Социально-политический журнал, 1994.

8. Кравченко А. И. Социология, Учебное пособие. Екатеринбург, 1998.

9. Левинсон А. Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философия. 1994. № 7, 8. С 241–248.

10. Мангейм Дж. Б., Рич Р. К. Политология. Методы исследования. М., 1997.

11. Мухагв Р. Т. Политология, Учебник для вузов. М., 1997.

12. Ортега-и-Гассет X. Восстание масс // Вопросы философии. 1989. № 3.

13. Охотский Е. В. Политическая элита и российская действительность. М., 1996.

14. Охотский Е. В., Смолькос В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996.

16. Панарин А. С. Политология. Учебник. М., 1997.

17. Понеделков А. Д. Сравнительный анализ взглядов Г. Моска и В. О. Ключевского на элиту // Государственная и муниципальная служба. Методология, теория, практика, зарубежный опыт. Ростов-на-Дону, 1997.

18. Соловьев А. И. Политология. Политические теории. Политические технологии, М., 2001.

19. Титов В. Я. Политическая элита и проблема политики // Социологические исследования. 1998. № 7.

Глава 2

Концепции происхождения бюрократии в традиционных обществах

Понятия «патримониализм» и «патримониальная бюрократия». Древний Китай: конфуцианство и легизм. М. Вебер о китайской бюрократии. Система подготовки и принципы комплектации кадров чиновников в конфуцианской империи Китая династий Хань и Тан.

Теория К. Маркса об «азиатском» способе производства и его взгляды на формирование древних восточных государств. Г. В. Плеханов о книге Л. И. Мечникова «Цивилизация и великие исторические реки». «Гидравлическая» концепция К. Виттфогеля о происхождении государственной бюрократии «восточных» деспотий.

Основные различия в марксистском и веберианском подходах к оценке бюрократии традиционных обществ.

Что означают «патримониализм» и «патримониальная бюрократия»?

Появление данных терминов в научной литературе связано прежде всего с разработанной М. Вебером типологией оснований легитимности политического господства.

Первый тип; патримониальное (традиционное) господство, как его осуществляли патриарх или патримониальный правитель — авторитет нравов, освященных традицией и привычной ориентацией на их соблюдение.

Второй тип: харизматическое господство — авторитет личного дара, полная личная преданность и личное доверие, вызываемое наличием особых качеств вождя.

Третьим типом господства является: рационально-легальное (оно же бюрократическое), в силу обязательности легального установления и деловой «компетентности», обоснованной рационально созданными правилами, — господство в том виде, в каком его осуществляет современный государственный служащий.

Наибольшее внимание М. Вебер при рассмотрении форм управления, предшествовавших современной рациональной бюрократии, уделил различным разновидностям патримониального (традиционного) господства.

Патриархализмом называется состояние, когда внутри некого первоначально экономического и семейного (домашнего) союза господство осуществляется по строгому праву наследования определенными отдельными лицами. При этом отсутствует какой-либо специальный управленческий аппарат, а все отношения между господином и зависимыми от него людьми регулируют обычаи и традиции.

Полное отсутствие у господина при патриархализме чисто личного («патримониального») штаба управления является определяющим. Вот почему, не имея штаба управления, господин в значительной мере зависит от верности своих подданных. Почитается не установленное правило, а господину согласно традиции, только господин строго связан ею.

Патримониализм — форма политического господства или политической власти, основанная на «личной» власти королевской (царской, императорской и т. п.) семьи.

Это довольно широкий термин, не относящийся к какому-либо определенному типу политической системы и отличающийся от любой такой системы тем, что эта власть является формально «произвольной» и что администрация находится под прямым контролем правителя, который предполагает использовать слуг, рабов, наемников, призывников, не обладающих независимой основой власти, т. е. не являющихся членами традиционной земельной аристократии.

Патримониальное господство отличается от патриархализма прежде всего тем, что в распоряжении правителя оказываются подчиненные лично ему военная сила и аппарат чиновников, позволяющие в некоторых случаях не считаться с предписаниями традиции.

М. Вебер выделяет следующие формы патримониального режима: а) патримониализм в собственном смысле слова, характеризующийся преобладанием традиции; б) султанизм, который отличает пренебрежение традицией и опора на прямую военную силу. Порой султанистская форма выглядит на первый взгляд (но никогда в действительности) полностью не связанной с традицией. Однако на деле она не рационализирована, в ней до крайности развита лишь сфера свободного произвола и милости, — этим она отличается от любой формы рационального господства.

Кроме того, существует децентрализованный вариант патримониализма — «сословное» господство, при котором у наместников на местах (их можно рассматривать в качестве чиновников) есть возможность выйти из-под контроля правителя, с присвоением своих должностей и связанных с ними доходов.

Патримониализм означает, что все государственные должности вели свое происхождение из управления хозяйством правителя и соответственно набирались из числа лично зависимых от правителя людей — родственников, челяди, вольноотпущенных, рабов, крепостных и т. д. Государственные чиновники первоначально являлись слугами правителя и вначале содержались при его дворе.

По мере увеличения управленческого аппарата, что вызывалось расширением территории государства, становилось все сложнее содержать его как часть двора правителя. В результате создавались высшие государственные должности, находившиеся под надзором высшего сановника (обычно родственника правителя). Сановник и его непосредственные подчиненные были могущественными фаворитами, пока пользовались доверием патримониального правителя.

При патримониализме назначение на государственную должность происходило по милости правителя, оказываемой преданными ему слугами. Государственный чиновник рассматривал свою должность как личную привилегию и исполнял должностные обязанности (которые, как правило, не имели четких границ), если этого не требовала традиция, по своему усмотрению. По отношению к подвластному населению чиновник действовал так же произвольно, как и правитель действовал по отношению к нему.

Право осуществлять официальные акты и действия, за которые взималась плата с населения, шедшая в казну правителя, нередко становилось патримониальной собственностью и могло быть продано, сдано в аренду или унаследовано, как любая другая собственность. Таким образом, патримониальный чиновник мог купить или арендовать это право у правителя, а затем продать его или отдать в аренду другому лицу.

Первоначально правитель противодействовал пожизненному присвоению и наследованию должностей, но коль скоро обстоятельства вынуждали его уступить контроль над ними, он стремился получить свою долю доходов от такого рода сделок. Там, где получило распространение присвоение должностей, патримониальные чиновники могли быть уволены в случае, если правитель возмещал им сумму, выплаченную за право занимать должность.

Во всех патримониальных государствах прошлого происходила децентрализация, которая была обусловлена прежде всего борьбой за власть между правителем и его чиновниками.

Из истории известно, что патримониальные чиновники, которые получали должность в результате пожалования правителя или путем выплаты ему суммы, соответствующей стоимости должности, пытались закрепить право на нее за собой и по возможности за своими потомками. Там, где их усилия оказывались успешными, возникало закрепленное в традиции разделение властей между правителем и этими чиновниками. Такая структура имела тенденцию срывать все попытки ввести более эффективные методы управления, поскольку они ставили под угрозу существовавшие возможности получения дохода этими должностными лицами.

Если патримониальный правитель расширял территориальную сферу своего господства, он был вынужден передавать часть властных полномочий чиновникам в обмен на их преданную службу в подвластных регионах, Следовательно, расширение сферы патримониального господства с необходимостью вызывало децентрализацию личной власти правителя.

При этом патримониальные чиновники могли в значительной степени ограничить суверенитет самого патримониального правителя. Если важные привилегии чиновников оказывались закрепленными в традиции данного государства, а сами чиновники образовывали сплоченную группу (обычно какое-либо тайное общество), то они могли вполне успешно противодействовать любым планам правителя, не отвечающим их собственным интересам.

Упадок центральной власти правителя мог усиливаться также в результате удаленности чиновников от столицы. Чиновники, управляющие провинциями, могли самостоятельно распоряжаться местными ресурсами, а сложности со средствами сообщения наряду с необходимостью принимать быстрые решения еще больше увеличивали их автономию. Зависимость от правителя могла стать столь номинальной, что дань или налоги часто поступали в государственную казну только благодаря периодическим военным кампаниям по принуждению местных чиновников.

М. Вебер подробно рассмотрел различные способы, с помощью которых патримониальные правители стремились укрепить свою власть, обуздать притязания чиновничества. Патримониальные правители не принимали безропотно раздробление своей власти. Обычно монарх стремился ограничить срок пребывания чиновников в определенной должности: назначал их в те регионы страны, где у них не было земельной собственности.

После смерти должностного лица правитель мог вернуть себе его земельные владения и привилегии. Наследник чиновника в большинстве случаев должен был получить подтверждение своих прав со стороны правителя. Правитель также мог лично посещать различные части своего государства на регулярной основе. В отсутствии развитых транспортных средств этот метод позволял распределять бремя содержания царского двора между различными владениями монарха. В то же время правитель мог дополнить или заменить личный надзор назначением чиновников, которые периодически объезжали его владения и осуществляли суд и управление.

Другие методы включали требования того, чтобы сыновья чиновников служили при дворе; чтобы другие их родственники также занимали важные посты; чтобы некоторые посты занимали только священнослужители, давшие обет безбрачия; чтобы чиновники находились под надзором шпионов или ревизоров из числа личных слуг правителя; чтобы чиновники с пересекающимися сферами полномочий назначались в один и тот же регион, где бы они следили друг за другом.

М. Вебер противопоставляет патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два противоположных типа управления, но он не проводит между ними непреодолимые границы. Определяющим признаком патримониального управления служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти, поскольку правитель как глава патримониальной бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях мог действовать совершенно произвольно.

Промежуточное положение в теоретических построениях М. Вебера между указанными типами государственного управления занимает патримониальная бюрократия. В отличие от традиционных управленческих структур, патримониальная бюрократия содержит некоторые рациональные элементы.

Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Если патримониальные государства существовали повсеместно в различные исторические эпохи, развитый бюрократический аппарат сформировался в них лишь в отдельных случаях. М. Вебер приводит несколько примеров бюрократий, заключавших в себе ярко выраженные патримониальные элементы. К их числу в первую очередь он относит систему государственного управления в древнем Китае.

С тем, чтобы понять, почему М. Вебер изучал систему патримониального управления в древнем Китае, необходимо выяснить те теоретические доктрины, которые сопровождали управленческие преобразования в ранней китайской цивилизации.

В чем сущность доктрин конфуцианства и легизма, сложившихся в древнем Китае?

Для религиозной системы древних китайцев были характеры умеренность и рационализм, минимум мифологии и метафизики и, главное, примат этики перед мистикой, т. е. вполне сознательное подчинение религиозно-мистического начала требованиям социальной этики и административной политики, залогом чего было соединение в руках одних и тех же должностных яиц, начиная с правителей, функций чиновников и жрецов.

Такого рода особенности религиозной системы создавали своего рода вакуум в сфере веры с ее эмоциями и жертвенной самоотдачей. Этот вакуум уже в древнем Китае был заполнен культом легендарных героев и мудрецов древности, культом хорошо вознаграждаемой добродетели. Заполнялся вакуум усилиями чиновников-историографов, в чьи функции входило записывать и воспевать деяния мудрых и добродетельных. Результатом деятельности чиновников-грамотеев было создание основы для первых в Китае канонических книг — книги исторических преданий (Шуц-зин) и книги народных песен и священных гимнов (Шицзин). Эти книга заложили фундамент древнекитайской мысли, определили характер менталитета китайцев, что не замедлило сыграть свою роль.

Первой и наиболее важной для Китая системой взглядов и решения острых проблем оказалось конфуцианство, со временем во многом определившее параметры китайской цивилизации.

Конфуций (Кун-цзы, 551–479 гг. до н. э.) выдвинул в качестве социального идеала эталон благородного цзюнь-нзы, т. е. бескорыстного рыцаря безупречной морали, готового на все во имя истины, обладающего. чувством высокого долга (и), гуманности (жэнь), соблюдающего нормы взаимоотношений между людьми (принципы ли) и глубоко почитающего мудрость старших (принцип сыновней почтительности — сяо). Конфуций призвал современников следовать этому идеальному образцу.

Предложив начать моральное совершенствование с самого себя, а затем наладить должные отношения в семье («пусть отец будет отцом, а сын — сыном»), Конфуций выдвинул тезис о том, что государство — это та же семья, хотя и большая, и тем самым распространил принципы «ли», «и», «сяо» и «жэнь» на административную практику и государственную политику, в его время весьма далекие от подобных идеалов.

Конфуцию принадлежит также идея разумного управления государством, конечной целью которого он видел создание этически безупречного и социально гармоничного общества. Именно для осуществления этой идеи он и готовил в созданной им школе из своих учеников кандидатов на должности чиновников — тех самых мудрых и справедливых конфуцианских чиновников, которые были призваны помочь правителям наладить добродетельное правление и добиться гармонии.

Конфуций рассматривал процесс управления, соотнося элементы государственной структуры с элементами духовного совершенствования. Чтобы согласование произошло, нужно было провести операцию выпрямления (чжэн): «Правление — это выпрямление». Без процедуры выпрямления вся система управления рушится, поэтому во избежание этого следовало выдвигать прямых и ставить их над кривыми. Кривые выпрямляются под воздействием прямых, но само выпрямление дается только через приложение собственных усилий.

Если выпрямишь самого себя, говорил Конфуций, не будет и препятствий для осуществления правления, а если не выпрямишь, то не сможешь выпрямлять и других. Таким образом, акция выпрямления «покоится» на самосознании индивида, ориентирующегося на моральные нормы. Конфуций скрепляет ими иерархию прямых, в которых, несомненно, угадываются благородные мужи.

Правление Поднебесной передается от одного монарха к другому не по наследству, а с помощью ритуальной уступчивости: уходящий на покой царь добровольно уступает Поднебесную достойному, на которого указывает Небо и которому оно вручает свой небесный мандат (тянь мин), — отсюда управляют государством посредством ритуала. Начиная сверху, ритуал послойно пронизывает все уровни донизу. В частности, государь управляет чиновниками через ритуал, чиновники же служат ему на основе преданности.

Наряду с ритуалом на уровне социальных верхов вращаются также в качестве норм правления добродетель, человеколюбие, долг и доверие.

Конфуций возносит их туда по консолидирующей Поднебесную связи почитания родителей и старших братьев и соединяет с субъектом правления, т. е. с правителем и его ближайшими сановниками, посредством любви, той самой, которой отмечена в культуре Дао философия.

Казалось бы, конфуцианская доктрина не имела шансов на успех. Никто из правителей не принял ее всерьез, а те из учеников философа, кто добился успеха и оказался на службе, не сумели и следовать заветам учителя. Известно, что однажды разгневанный этим Конфуций был вынужден публично отречься от своего ученика Цю, ставшего министром, но не имевшего возможности вести себя так, как его учили.

Но конфуцианцы не пали духом. Взяв на себя после смерти учителя функции воспитателей, просветителей, редакторов древних текстов, включая и заповеди Конфуция, они вслед за ним и его видными последователями, как Мэн-цзы (372–289 гг. до н. э.), который выдвинул тезис о праве народа выступать против недобродетельного правителя, с течением времени все же добились того, что стали признанными выразителями древних традиций китайской культуры с ее культом этической нормы и строгим соблюдением принципов социально-семейного старшинства, верностью идеалам и готовностью защищать их до последнего.

Предтечей другого концептуального направления в осуществлении государственного управления — легизма считается видный его представитель Гуань Чжун, с именем которого связывается представление о первых серьезных реформах, направленных на укрепление власти правителей царств. К стану легистов обычно причисляют всех видных министров-реформаторов древнего Китая. Культ закона, точнее административных распоряжений, осуществляющего централизованную власть правителя, — ведущий тезис легизма. Не опора на феодальную знать, склонную к смутам и мятежам, но создание хорошо налаженной бюрократической машины — основной метод создания сильной центральной власти. Четкие предписания, выполнение которых хорошо вознаграждается, а также предостережения, невнимание к которым сурово наказывается, являлись средствами поддержания авторитета власти правителя.

Существенно также то, что легисты видели в качестве противника сильной власти не только поверженную знать, но и поднимавшего голову частного собственника, строгий контроль над деятельностью которого был едва ли не главной задачей правительства и состоявших у него на службе чиновников.

Именно легизм оказался той доктриной, которая в условиях древнего Китая наиболее последовательно выразила интересы централизованного государства. Неудивительно, что за счет усилий министров-реформаторов легистского толка, которых нанимали из числа служивых-ши (низовой слой социальных верхов, странствовавших по различным царствам и предлагавших свои услуги правителям), централизованная администрация в основных царствах древнего Китая достигла важных успехов. Усилившиеся за счет реформ легистского типа наиболее крупные царства в борьбе друг с другом практически решали задачу объединения древнего Китая.

Какие особенности выделял М. Вебер в формировании патримониальной бюрократии в древнем Китае?

Государственные чиновники, т. и. мандарины, образовывали правящий слой в древнем Китае более двух тысяч лет.

Мандарин — это прежде всего литературно образованный человек, совершенно не подготовленный к делам государственного управления, но хороший каллиграф, пишущий стихи, знающий литературу Китая за тысячу лет и умеющий ее толковать. Он не придавал никакого значения политическим обязанностям своей должности. Только его литературное образование служило мерой социального статуса чиновников и основным условием занятия должности.

Получившие образование пользовались высоким престижем вне зависимости от социального происхождения, хотя доступ к необходимому образованию зависел по большей части от богатства семьи. И все же древность рода не была решающей в этом отношении. Китайские мандарины во многом выделялись, по сравнению с образованными людьми в европейской цивилизации. Да и само государство древнего Китая представляло собою нечто отличное от западно-европейского государства. Все было предоставлено собственному течению: чиновники не управляли, они могли проявить себя лишь при беспорядках и из ряда вон выходящих происшествиях.

М. Вебер отметил ряд особенностей, присущих китайскому обществу. В государстве древнего Китая все основывалось на религиозно-магической вере в то, что при нормальных условиях добродетель правителя и его чиновников, совершенство их литературного образования вполне способны удержать порядок в стране.

Знание священных древних текстов, ритуальных книг, календаря, исторических летописей и положения звезд было необходимо для того, чтобы узнать волю небес. Лишь получившие образование считались компетентными в том, что касалось советов императору: как ему ритуально вести политические дела и личную жизнь. Хотя широкие слои населения с недоверием относились к чиновникам низшего ранга, в народе считалось, что литературное образование наделяло чиновников необычайными магическими силами, поэтому, если наступала засуха или другое бедствие, издавался императорский эдикт об усилении строгости при испытании в искусстве писания стихов или об ускорении делопроизводства, — в противном случае духи приходили в смятение.

В китайском социокультурном варианте общественного устройства важнейшую роль играл сакральный (священный) текст, выступающий в качестве основания задающихся людям извне норм и требований или своего рода «учебника жизни», который в руках его толкователей является источником власти, ее легитимизатором и орудием борьбы с инакомыслием. Культура этого типа формирует не личностей, а текстоидов, низведенных до уровня исполнителей уставных указаний и приказов, у которых отсутствуют механизмы нравственного оценивания собственного поведения.

Характерно, что текст при этом функционирует не в своей системной смысловой целостности, а как устройство, порождающее либо узко формальные критерии соответствия (спор из-за слова или даже способа написания слова может стать поводом для братоубийственной войны) либо, наоборот, туманные и расплывчатые абстрактные понятия, не соотносимые с фактами и потому удобные для идеологического манипулирования. Образующиеся в этих условиях структуры власти лишь по внешнему виду напоминали бюрократию, на деле являясь теократией или идеократией.

Китайские чиновники были искушенными в соблюдении непонятных простым людям церемоний и ритуалов, но они представляли собой статусную группу мирян, а не священнослужителей. Они также не являлись наследственной группой, как индийские брахманы, поскольку их положение в принципе основывалось на умении писать и знании литературы, а не на происхождении.

Парадокс заключался в том, что литературное образование чиновников не соответствовало народным представлениям об их магических качествах. Китайская система образования, согласно М. Веберу, была направлена на то, чтобы культивировать в людях «особую манеру поведения». Эта система отличалась от обучения магии и также отличалась от подготовки чиновника-специалиста, т. к. не была направлена на приобретение практически полезных знаний об управлении.

Вместо этого экзамены проверяли степень знакомства кандидата с классической литературой и соответствие его образа мыслей и поведения заданным ею образцам. В то же время китайское домашнее образование заключалось в усвоении правил самоконтроля и ритуально правильного поведения, особенно почтительности и благоговения по отношению к родителям, людям старшего возраста и начальникам.

Литературное образование также обладало рядом особенностей. Письмо и чтение, а не разговорная речь служили предметом искусства и считались соответствующими благородному человеку. Обучение способности рассуждать логически не выделялось, а география и естественные науки отсутствовали в учебной программе. Классическое китайское образование оставалось, согласно М. Веберу, ориентированным на «практические проблемы и статусные интересы патримониальной бюрократии». В качестве такового оно являлось непрофессиональным образованием, культивирующим общепринятые нормы поведения и классическую ученость.

Что представляла собой система отбора и подготовки аппарата чиновников в древнем Китае в период империи династий Хань и Тан?

С общим ослаблением государственной власти императоры обычно теряли контроль над ней, а то и вовсе становились игрушками в руках соперничавших друг с другом клик, прежде всего из числа временщиков, связанных с родней той или иной императрицы.

Неустойчивости власти центра способствовала и неустоявшаяся система комплектования аппарата чиновников: наряду со складывавшейся практикой выдвижения в ряды бюрократической элиты тех выпускников столичной конфуцианской школы Тай-сюэ, кто лучше других выдерживал конкурсные экзамены, существовали и иные способы. В их числе — традиционный метод выдвижения «мудрых и способных» теми из должностных лиц, кто готов был поручиться за своего протеже. Практически это вело к устройству на «теплые» местечки родственников, что тоже сказывалось на качестве управления.

Вопрос о принципах и методах комплектования штата администрации имел в Китае большее значение, чем может показаться на первый взгляд. Вспомним, какие надежды возлагал на хорошо подготовленных чиновников Конфуций, видевший в этом ключ к достижению социальной гармонии и процветающего государства. И это не было пустой утопией мечтателя.

Бюрократический аппарат, созданный со временем конфуцианством, был действительно уникальным в истории человечества. Но сложился он не сразу. Наиболее интересен в этом отношении период истории древнего Китая династии Хань (206–220 гг. н. э.). Именно с этого периода система управлением в стране прочно основывается на принципах конфуцианства. Это время, когда центростремительные силы в объединенной империи стали ослабевать и уступать центробежным силам провинциальной элиты.

Бюрократия центра старалась сохранять в своих руках контроль за администрацией по всей империи, а сильные дома, т. е. влиятельные представители местной элиты, всячески противодействовали этому. Они выдвигали своих представителей, которые стремились комплектовать низшие эшелоны власти и уездные органы управления. Местная элита выдвигала своих представителей на ту или иную должность на протяжении ряда поколений и считали эту должность уже как бы своей, с чем были не согласны соперничавшие друг с другом местные группировки аристократии. Вот почему особую остроту получил вопрос о праве на должность или, точнее, о критериях для назначения на нее.

Поскольку в самом общем виде критерий был незыблем с древности (мудрые и способные), то на передний план вышла проблема оценки кандидата на должность, для чего требовались сведения о нем, т. е. мнение о нем его соседей, знавших его людей. Так возник в ханьском Китае институт «общего мнения», просуществовавший несколько веков и базировавшийся на конфуцианских критериях оценки человека, ориентированных на социальный идеал цзюнь-цзы.

Понятно, что на местах, откуда и начиналось выдвижение кандидатов на должность, выразителями общего мнения оказывались не только в первую очередь, но практически почта всегда те самые представители местной элиты, сильных домов, которые были более других образованы, знакомы с конфуцианством. Имея возможность в хороших домашних условиях оттачивать свои добродетели и соперничая за право сделать служебную карьеру, они активно выдвигали кандидатов из своей среды на вакантные должности.

Уже в годы жизни Конфуция назначение на государственную должность в определенной степени зависело от достоинств кандидата. Принцип назначения по заслугам не отменял полностью того факта, что родство с одной из знатных семей сохраняло большое значение.

При императорах династии Хань была введена система обучения кандидатов на государственные должности. А в годы правления императорской династии Тан были основаны специальные учебные заведения для чиновников и введена тщательно разработанная система экзаменов. Отбор кандидатов давал преимущество тем, кто происходил из состоятельных семей с хорошими связями, вне зависимости от их способностей, а обучение часто оставалось на низком уровне. Тем не менее, оно включало в себя знакомство с этическими постулатами конфуцианства и вело к формированию особой корпоративной этики среди китайских чиновников.

Эти меры регулировали социальное положение образованного слоя, превратив его в статусную группу «дипломированных претендентов на должности». Чиновники рекрутировались исключительно из Этой группы, а о квалификации кандидата судили по числу сданных им экзаменов.

Благодаря экзаменам, китайское общество разделялось на ранги, что вело к конкуренции между соискателями должностей и препятствовало их объединению в феодальную аристократию. Такое положение дел, безусловно, отвечало интересам императоров. Эта система также укрепляла престиж образованных людей, которые не только были освобождены от физического труда и телесных наказаний, но и имели привилегированный доступ к должностям и сопутствующему им жалованью.

Однако предложение должностей и окладов зависело от состояния финансов государства; поэтом использовались квоты, в соответствии с которыми число кандидатов, прошедших экзамены, должно было соответствовать количеству вакансий. Это означало, что число тех, кто не смог сдать экзамены, было очень велико, а людей с литературным образованием, но без должности — тоже достаточно большое количество. Одной из причин такого положения дел являлось то, что расходы по образованию кандидата несла вся семья, которая рассчитывала покрыть убытки в случае его назначения на должность со всеми сопутствующими этому преимуществами.

Более того, правительство поощряло конкурентную борьбу за должности, а доходы от продажи должностей нередко становились важным источником денежных поступлений в казну. Таким образом, сохранялись стимулы получить образование, позволяющее претендовать на должность, несмотря на ограниченное число вакансий.

Постепенное слияние, даже фактическое сращивание местной элиты с бюрократией в условиях ослабления эффективности централизованной администрации вело к перемещению центра тяжести политической жизни страны с центра на периферию. Словом, ситуация для молодой, только складывавшейся империи была весьма затруднительной, в некоторых отношениях даже критической.

Иная картина сложилась в период царствования императорской династии Тан (619–907 гг. н. э.). Главное, что способствовало стабилизации и процветанию танского Китая, — это хорошо продуманная внутренняя политика первых правителей династии. Земельная реформа и реализация налоговой системы в рамках надельного землепользования обеспечили казну регулярным притоком дохода, а государство — необходимой рабочей силой. И то и другое способствовало укреплению инфраструктуры империи: строились дороги, каналы, дамбы, дворцы, храмы, города. Ремесло и торговля находились под строгим контролем государства, специальных чиновников, которые через глав туаней и ханов (цехов и цехогильдий) строго регулировали каждый шаг городских жителей.

При династии Тан развитие городов получило дополнительный импульс. Значительно увеличились размер и численность многих из них. Большое место среди городского населения крупных городов занимали чиновники, представители богатых сельских кланов, аристократы, монахи, армия слуг и обслуживавшего персонала, ведь города обычно бывали центрами провинций, областей и уездов.

При этом все чиновники, вплоть до уездных, всегда назначались из центра и контролировались непосредственно им, что было важной особенностью централизованной административно-бюрократической системы Китая — особенностью, придававшей этой системе немалую силу и устойчивость.

Система государственного управления страной была сложной, но достаточно стройной. При императоре существовал Государственный совет из наиболее видных сановников, включая подчас близких родственников правителя. Исполнительную власть представляли в нем обычно два канцлера (цзайсаны или чжичэны) — левый (он обычно считался старшим) и правый, каждый из которых ведал тремя из шести ведомств палаты Шаншушэн, своего рода Совета министров. К первой группе ведомств относились управления чинов (подбор кадров и назначения по всей империи), обрядов (контроль за соблюдением норм поведения, охрана общественного порядка) и налогов (учет податных, распределение наделов, сбор налогов, земельный кадастр и т. п.); ко второй — управления военными делами (содержание войск, охрана рубежей, военные поселения на границах и соответствующие назначения), наказаниями (суды, кроме уездного, где этим ведал сам уездный начальник; тюрьмы, содержание преступников) и общественными работами (реализация трудовых повинностей, строительство, включая ирригационное).

Работу исполнительных органов и всей государственной системы, прежде всего аппарата чиновников, строго контролировали цензоры-прокуроры специальной палаты Юйшитай, имевшие большие полномочия, включая право подачи докладов на высочайшее имя. Кроме того, при императорском дворе существовали две влиятельные палаты, ведавшие подготовкой императорских указов и протоколом, т. е. церемониалом. На уровне провинций были свои чиновные управы во главе с наместником-губернатором; то же, но в меньшем объеме — на уровне областей и округов различных категорий.

Обычно уезд был представлен лишь начальником, который сам комплектовал свой штат помощников из числа влиятельных местных лиц, готовых работать на общественных началах, что никак не равнозначно бескорыстной работе, и наемных служащих низшего ранга, т. е. писцов служек, стражников и т. п. Власть уездного начальника была очень большой и потому обычно контролировалась наиболее строго. Она ограничивалась как сроком (не более 3 лет на одном месте с последующим перемещением на другое), так и местом службы (ни в коем случае не там, откуда чиновник родом).

В Китае издревле существовало немало методов отбора чиновников, как общих для всего Востока и даже для всего мира (назначение близких родственников, приближенных, сподвижников правителя его личным указом; предоставление должности по праву знатности либо родственной близости; назначение по рекомендации и протекции влиятельных лиц и т. п.), так и специфически китайских.

Так, в танском Китае на первое место стал выходить конкурс, нашедший свое отражение в хорошо отлаженной системе экзаменов — в принципе той самой, что теперь благодаря китайцам хорошо известна и активно работает во всем мире: каждый в предельно объективных и равных для всех условиях демонстрирует свои знания и способности, отвечая на заранее неизвестные вопросы в устной либо письменной форме.

В танском Китае эта процедура проводилась на специальных экзаменах на степень в уездных, провинциальных и столичных центрах, под строгим надзором специальных комиссий, присланных со стороны, причем в закрытом помещении, в письменной форме, под девизом.

Для успешной сдачи экзамена следовало хорошо знать сочинения древних мудрецов, прежде всего классические конфуцианские каноны, а также уметь творчески интерпретировать сюжеты из истории, отвлеченно рассуждать на темы философских трактатов и обладать литературным вкусом, уметь сочинять стихи. Лучше других справившиеся с заданием удостаивались желанной степени и, главное, получали право сдавать экзамен на вторую степень, а обладатели двух — на третью.

Для императорского Китая характерна именно трехступенчатая структура: сдавшие экзамен трижды, на всех трех ступенях, обладатели третьей высшей ученой степени цзиньши были как раз теми хорошо подготовленными и трижды тщательно проверенными конфуцианцами, из числа которых назначались чиновники на наиболее ответственные должности, низшей из которых была должность уездного начальника (в стране было около 1,5 тыс. уездов).

Успешная сдача тройных экзаменов не была единственным путем к должности, но именно такой метод комплектования аппарата чиновников оказался наиболее выгодным для системы императорской власти: кто, как не хорошо знающий суть и принципы конфуцианства и доказавший свои знания в честном соперничестве с другими, может наилучшим образом справиться с нелегким делом управления страной на официально принятых конфуцианских основах.

При этом для системы правления как таковой было совершенно несущественно, откуда, из какого социального слоя появился способный знаток официальной доктрины. Гораздо важнее то, что это хорошо образованный и надежный человек, который с немалым трудом поднимался наверх, а, значит, он будет ценить свое место и не за страх, а за совесть и по убеждению отстаивать все заповеди официальной доктрины, положенные в основу империи. Но в большинстве случаев это были все же потомки знати и чиновников, зажиточных земледельцев, для которых хорошее воспитание в конфуцианском духе было делом семейной чести.

Положение штатного, т. е. сдавшего экзамены, получившего степени и назначенного на подобающую должность чиновника было в китайской империи необычайно престижным и предоставляло немалую реальную власть.

Формально в танское время чиновничество делилось на 9 рангов, да еще каждый из них имел две степени — основную и приравненную. Но фактически чиновником был тот, кто, пройдя конкурсный отбор, занимал высокую штатную должность и, соответственно, имел достаточно высокий ранг. Влияние и возможности такого чиновника в администрации империи была весьма велики — китайский чиновник имел под своим началом не только уездный город, но весь уезд, т. е. был в уезде и судьей, и ответственным за налоги, и любой другой властью.

При определенной эффективности и стабильности бюрократической системы Китая необходимо остановиться на кризисных зонах, которые были связаны непосредственно с бюрократией.

Первый и бесспорно самый тяжелый по своим последствиям процесс состоял в неимоверном разрастании управленческого слоя и особенно сопутствующих и обслуживающих его слоев. Само ядро управленцев — система должностных постов — оставалось достаточно стабильным: в Китае, например, число чиновников не выходило за пределы 30–40 тыс. человек. Но бюрократии, особенно нижним и местным ее уровням, свойственна тенденция использовать делегированную центром власть для обеспечения прежде всего собственных нужд, в ущерб общим государственным интересам, а то и вовлекаться в политические интриги, угрожающие самому существованию центра.

Это заставляло императоров создавать параллельные контролирующие структуры. Так возникали надзиратели для надзирателей и надзиратели за надзирателями для надзирателей. Эту роль могли выполнять военная бюрократия по отношению к бюрократии гражданской, специальные привилегированные придворные когорты, вроде евнухов в Китае, осведомительные шпионские службы.

В императорском Китае в период династии Мин (1368–1644 гг.) была сделана попытка противопоставить чиновничеству клан родичей правителя: при основателе династии он состоял из 58 человек, а к концу периода образовал слой численностью около 160 тыс. человек, на содержание которого уходило 37 % общего дохода казны. Сам же слой образованной элиты (шэныпи), составлявший вместе с членами семей 2 % населения, поглощал 25 % дохода казны.

Разбухающий аппарат чиновничьих институтов ложился тяжелым бременем на казну, давил дополнительными нерегламентированными поборами на крестьян, ремесленников и торговцев. Государство, не справляясь с обеспечением основной своей опоры — чиновничества, вынуждено было смотреть сквозь пальцы на рост коррупции, которая вела к расширению недовольства как среди трудовых слоев, так и в самом теряющем моральные устои чиновничестве.

Характерной чертой кризисных периодов в жизни бюрократической империи Китая было бурное развитие частных промыслов и торгово-предпринимательской деятельности, что имело следствием серьезные социальные потрясения традиционного строя жизни: отток крестьян в города, накопление богатства в частных руках, дифференциацию общества по не укладывающимся в традиционные рамки параметрам.

И неизменно, как хорошо видно на примере Китая, эти процессы, которые могли привести к установлению новых отношений буржуазного типа, наталкивались на идейное и практическое сопротивление чиновничества, не способного ни осмыслить ни допустить возвышение независимого от бюрократического аппарата слоя предпринимателей и богатеев.

Как правило, рецепты для выхода из кризиса, предлагавшиеся китайскими политическими мыслителями, сводились к советам — как укрепить казну, повысить содержание чиновникам, уменьшив тем самым их склонность к лихоимству, ограничить частную собственность. Их мысль вращалась в кругу привычных конфуцианских и легистских стереотипов.

В Китае были изобретены порох, бумага, книгопечатание, но китайскому гению не суждено было открыть новые источники общественной энергии. Неудивительно, что каждый новый цикл в истории Китая начинался с подавления начатков свободной инициативы, осуществляемого чиновничеством при поддержке крестьянских масс. Приходившие к власти родоначальники новых династий, обычно военачальники, имеющие опору и репрессивный инструмент в виде послушной им армии, укрепляли политический центр власти и бюрократический аппарат.

Какие основные классические принципы патримониальной бюрократии можно выделить в организации управления древнего Китая?

В целом к рациональным элементам патримониальной бюрократии можно отнести следующие основные принципы сложившейся системы функционирования аппарата чиновников в древнем Китае:

• система личных назначений из центра всех чиновников на все должности;

• отсутствие узкой специализации должностей;

• обучение претендентов на должности;

• карьерный рост на основе трехступенчатой сдачи экзаменов на лояльность власти;

• строгое регламентирование критериев оценки кандидата на должность;

• ранжирование должностей;

• отбор на должности строго в соответствии с освещенными конфуцианством принципами;

• наличие секретной полиции для наблюдения за чиновниками.

Какие особенности организации чиновничества в древних обществах рассматриваются в марксистской концепции «азиатского» способа производства?

Аналогом концепции патримоннализма М. Вебера в марксистской традиции выступает теория азиатского способа производства. Необходимо отметить, что К. Маркс не был первым, кто ввел в научный оборот понятие «азиатского» общества. Это понятие было разработано в английской политической экономии. Но именно К. Марксу принадлежит приоритет в научном обосновании концепции азиатского способа производства.

Он писал: «Если не частные земельные собственники, а государство непосредственно противостоит непосредственным производителям, как это наблюдается в Азии, в качестве земельного собственника и вместе с тем суверена, то рента и налог совпадают, или, вернее, тогда не существует никакого налога, который был бы отличен от этой формы земельной ренты. При таких обстоятельствах отношение зависимости может иметь политически и экономически не более суровую форму, чем та, которая характеризует положение всех подданных по отношению к этому государству. Государство здесь — верховный собственник земли. Суверенитет здесь — земельная собственность, сконцентрированная в национальном масштабе. Но зато в этом случае не существует никакой частной земельной собственности, хотя существует как частное, так и общинное владение и пользование землей» (Соч. 2-е изд. Т. 46. Ч. 1. С. 482.).

По идее К. Маркса, вставший над восточными общинами правитель и обслуживающий его аппарат власти, т, е. государство, — это не только символ коллектива, но и реальная власть. В условиях отсутствия частной собственности на передний план выходит государство как верховный собственник и высший суверен, т. е. как высшая абсолютная власть над подданными. Государство в этом случае становится деспотией, а правитель — восточным деспотом.

Однако К. Маркс не счел возможным рассматривать существующий в обществе данного типа управленческий аппарат в качестве господствующего класса. Следует отметить, что проблема роли государственной бюрократии в восточных обществах не подучила в классическом марксизме подробного рассмотрения.

Но важно учитывать то обстоятельство, что при жизни К. Маркса процесс бюрократизации различных, сторон общественной жизни еще не достиг такого развития, как на рубеже XIX и XX в., когда этот процесс стал предметом анализа в концепции бюрократии, разработанной М. Вебером.

Каковы позиции марксизма в оценке «речной» концепции Л. И. Мечникова о происхождении государственных структур в деспотиях древнего Востока?

Акцент М. Вебера на иных, а не экономических интересах, воздействовавших на процессы исторического развития человечества, вводит в искушение расценить его как теоретика, противостоящего К. Марксу. Но это было бы слишком упрощенное понимание несхожести двух подходов к вопросам формирования государств как формы управления обществом на заре развития человеческой цивилизации.

К этим выводам приводит, в частности, рассмотрение взглядов одного из основателей школы марксизма в России Г. В. Плеханова, изложенных им в опубликованном отзыве на книгу российского социолога Л. И. Мечникова «Цивилизация и великие исторические реки», получившей известность в Западной Европе в конце 80-х гг. XIX в.

В своей социологической концепции Л. И. Мечников, продолжительное время проработавший в Токийском университете, довольно подробно рассмотрел влияние «великих исторических рек» Нила, Тигра, Евфрата и Хуанхэ на развитие древних восточных цивилизаций.

Созданные каналы китайской реки Хуанхэ представляют искусно организованный совокупный труд более многочисленных поколений, чем пирамиды и храмы Египта. Малейшая небрежность в рытье того или другого рва или в поддержании какой-нибудь насыпи, эгоизм, проявляемый одним человеком или одной группой людей в деле сохранения общего водного богатства, становятся в подобной исключительной среде источником общественного бедствия, непоправимого народного несчастья. Кормилица-река под страхом смерти вынуждает: к тесной и постоянной солидарности массы прибрежного населения под руководством полновластного правителя и его слуг. Центральная власть с огромным чиновным аппаратом, заведующая ирригационной системой, приобретает огромную силу и становится деспотической.

Таким образом, по мнению Л. И. Мечникова свойства географической среды в бассейнах великих рек сделали деспотизм и бюрократическую природу его организации неизбежной и для известного времени полезной политической формой правления. Там земледелие, продолжая щедро вознаграждать усилия человека, становится немыслимым без той планомерной организации и дисциплины труда, которые, образовав древние цивилизации, создали также и древнее деспотическое государство в лице строго организованной бюрократии.

Г. В. Плеханов, поддерживая вывод социолога о том, что географическая среда влияет на формы организации общества, обратил внимание на то, что это происходит все же через возникающие под ее действием экономические отношения. По его мнению, именно здесь находится разгадка явлений, которые Л. И. Мечникову приходилось объяснять такими категориями, как простое «истощение» данного исторического народа, убыль в нем жизненного «сока» и т. п.

Г. В. Плеханов делает вывод о том, что влиянием лишь географической среды нельзя выяснить всего хода истории. Необходимо комплексное изучение всех факторов, воздействующих на политические, социальные и, главным образом, экономические отношения, с той же полнотой, как изучение географической «подкладки» всемирной истории.

Какие теоретические подходы к вопросам формирования бюрократии «восточных» деспотий выработала марксистская социологическая школа?

Наиболее последовательная попытка разработать марксистскую теорию бюрократии как господствующего класса применительно к обществам с азиатским типом хозяйствования была предпринята в конце 50-х гг. XX столетия немецким социологом К. Виттфогелем, известным работами о китайском обществе и книгой «Восточный деспотизм: сравнительные исследования тотальной власти».

Исходным для этой теории служит понятие «гидравлического общества». Этот термин, введенный К. Виттфогелем для азиатского общества, означает, что централизованная и деспотическая государственная власть объясняется результатом зависимости этих обществ от обширных общественных работ по строительству и содержанию ирригационных, а также противопаводковых систем. Проведение таких работ координируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые образуют правящий класс общества. Подобный подход в определенной степени имеет схожесть с социологической «речной концепцией» Л. И. Мечникова.

К. Виттфогель обратил внимание на тот факт, что марксистская традиция обычно связывала понятие класса с обладанием собственностью, рассматривая азиатское государство как гигантского землевладельца. Тем не менее, классическая формула не является удовлетворительной, по крайней мере в одном отношении: она не принимает в расчет водные ресурсы, которые в гидравлическом обществе служат важнейшим элементом производства. Как и М. Веберу основным примером для исследования традиционного общества с развитым бюрократическим аппаратом К. Виттфогелю служил древний Китай.

В гидравлическом обществе первое крупное разделение на верхний привилегированный слой и подчиненные ему массы происходит одновременно с возвышением чрезвычайно мощного государственного аппарата. Практически во всех таких обществах он возглавляется правителем, контролирующим действия многочисленного управленческого персонала. Такая иерархия, включающая в себя монарха, высших сановников и подчиненный аппарат чиновников, характерна для всех режимов азиатского деспотизма.

«Гидравлическое общество» — не рабовладельческое, ибо основную массу непосредственных производителей составляют не рабы, а общинники. Как отмечал К. Виттфогель, особенности правящего класса, существовавшего в гидравлических обществах, проистекали прежде всего из способа его организации. Активное ядро правящего класса такого общества представляло собой жестко структурированную группу, что принципиально отличает его не только от современной буржуазии, но также и от феодального дворянства.

Чиновники гидравлического деспотизма были организованы в постоянно действующий и сильно централизованный аппарат. В отличие от буржуазного класса, не имеющего общепризнанного главы, и от феодальных сеньоров, общепризнанный глава которых был первым среди равных в чрезвычайно децентрализованной структуре, чиновники гидравлического государства признавали верховную власть правителя, который всегда определял их положение и задачи.

Вместе с тем К. Виттфогель допускал незначительную автономию чиновничьего аппарата от центральной власти. Скрытые конфликты, возникавшие между высшими сановниками и бюрократическим аппаратом, между чиновниками и личной свитой правителя — двором, как правило, касались распределения политической власти и влияния. Обе стороны конфликта стремились добиться максимального контроля над ходом делопроизводства и над персоналом в целях увеличения своей власти и доли в государственных доходах. В этой борьбе чиновники низшего ранга могли получить преимущество, благодаря их детальному знанию местных дел и служебных тайн и контролю за непосредственным осуществлением административной деятельности. Высокопоставленные чиновники могли получить преимущество в результате применения различных методов надзора и возможности назначения и смещения персонала, а в особо серьезных случаях — благодаря власти налагать разного рода взыскания.

К. Виттфогель сделал вывод о том, что в истории человеческой цивилизации до возникновения современного индустриально-бюрократического государства чиновничий аппарат гидравлических обществ являл собой единственный крупный пример правящего класса, ядро которого постоянно действовало как централизованная полувоенная организация.

Теория К. Виттфогеля сталкивается с немалыми трудностями при объяснении возникновения политических структур азиатского типа в тех странах, где никогда не существовало ирригационного земледелия. Для объяснения К. Виттфогель делает попытку путем введения сложной классификационной системы использовать понятие «гидравлического общества» для исследования истории развития и таких стран, поскольку деспотические политические структуры, по его мнению, могут заимствоваться государствами, расположенными на периферии «гидравлического» мира.

Логика приводимого К. Виттфогелем материала дает повод сделать вывод: «азиатский способ производства» возникал не только в обществах с ирригационным сельским хозяйством — это лишь частный случай. Общая же закономерность состоит в том, что тотальное огосударствление применяется для решения задач, требующих мобилизации всех сил общества. Использование этого метода — признак не прогресса, а, наоборот, свидетельство исторического тупика, хотя прибегнуть к методу тотального огосударствления можно в принципе всюду, где есть государство.

В чем различия марксистского и веберианского подходов к оценке бюрократии традиционных обществ?

Марксистская и веберианская теории существенно расходятся в характеристике древнекитайской бюрократии.

С точки зрения К. Виттфогеля, в Китае основной функцией чиновничества являлась координация производительного труда, связанного прежде всего со строительством и поддержанием в должном порядке ирригационных сооружений. Чиновничество изображается в качестве своего рода «менеджеров», которые, хотя и не являлись специалистами в какой-то определенной сфере, играли активную роль в руководстве различными видами производственной деятельности.

Иной подход к этой проблеме отличал М. Вебера, уделявшего основное внимание рассмотрению религиозно-этических норм и характера образования китайского чиновничества. Проведенный им анализ свидетельствует о том, что власть чиновников основывалась не столько на их роли в экономической жизни, сколько на традициях китайского общества, сформировавшихся под сильным влиянием конфуцианства.

При том, что марксистская и веберианская теории сходились в единстве мнений о бюрократическом аппарате деспотического государства как о жестко централизованной организации, К. Виттфогель, в отличие от М. Вебера, был готов допустить лишь очень незначительную степень автономии чиновников по отношению к центральной власти. В целом веберовская модель патримониального режима отличается большим динамизмом, хотя К. Виттфогель также уделял некоторое внимание конфликтам между различными группами и слоями внутри бюрократии.

Итак, веберианская и марксистская теории обращают внимание на различные аспекты деятельности древневосточных бюрократий. Однако следует отметить, что подход М. Вебера является более разносторонним в объяснении природы бюрократии, поскольку допускает возможность децентрализации политических режимов в странах Востока и не ограничивается лишь экономическим фактором в объяснении их возникновения.

Контрольные вопросы

1. Какие типы легитимного господства выделяет М. Вебер в различных исторических эпохах?

2. Что означает термин «патримоннализм» по М. Веберу?

3. Чем патримониальное господство отличается от патриархального господства?

4. Какие формы патримониального режима выделяет М. Вебер?

5. Каков процесс формирования патримониальной бюрократии по М. Веберу?

6. Какие способы мог использовать правитель древних государств для укрепления своей власти и ограничения власти патримониальной бюрократии?

7. В чем М. Вебер видел различие в традиционных обществах между патримониальным чиновничеством и патримониальной бюрократией в ряде древних государств?

8. Каково содержание концепции конфуцианства по управлению древнекитайским государством?

9. В чем различие конфуцианской модели управления государством и концепции легистов?

10. Каковы функциональные обязанности чиновников китайской патримониальной бюрократии — «мандаринов»?

11. Как обучались и подбирались чиновники в древнем Китае?

12. Какие способы использовали древние китайские императоры для контроля деятельности чиновников?

13. Какие основные классические принципы патримониальной бюрократии можно выделить в древнекитайской системе управления государством?

14. Какие особенности экономического способа производства выделил К. Маркс как характерную черту государственного устройства древних восточных стран?

15. Как оценил Г. В. Плеханов концепцию Л. И. Мечникова о древних речных цивилизациях?

16. В чем смысл марксистского подхода в теории «гидравлического» общества К. Виттфогеля?

17. Какие отличия можно выделить в веберианском и марксистском подходах анализа бюрократии в древних государствах?

Темы докладов и рефератов

1. Типы господства в политической социологии М. Вебера.

2. М. Вебер о патримониализме и патримониальной бюрократии.

3. Конфуцианство и легизм как теоретическая основа государственного устройства древнего Китая?

4. Китайское чиновничество как пример ((классической» патримониальной бюрократии.

5. Система подготовки и принципы подбора кадров чиновников в конфуцианской империи Китая династий Хань и Тан.

6. Концепции Л. И. Мечникова и К. Виттфогеля о формах управления древних восточных государств в долинах великих рек?

Список литературы

1. Большой социологический словарь. М., 1999.

2. Васильев Л. С. История Востока. М.: Высшая школа, 1993. Т. 1. Гл. 4, 6. Гл. 8, 9.4.2.

3. Вебер М. Аграрная история Древнего мира. М., 2001.

4. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.; Прогресс, 1990. С. 644–706.

5. Виттфогель К. Марксистская концепция власти бюрократии в обществах восточного деспотизма // Масловский М. Политическая социология бюрократии. М.:1996. С. 82–86.

6. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность: Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. М.: Политиздат, 1991.

7. Лукьянов А. Е. Лао-цзы и Конфуций: Философия Дао. М., 2000.

8. Макаренко В. П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ралних работах Карла Маркса. Ростов-на-Дону, 1985.

9. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 46. 4.1. С. 482.

10. Масловский М. В. Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации // Социологический журнал. 1995. № 2. С. 95–109.

11. Переломов Л. С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая. М., 1981.

12. Переломов Л. С. Конфуций: жизнь, учение, судьба. М., 1993.

13. Плеханов Г. В. О книге Л. И. Мечникова «Цивилизация и великие исторические реки». Соч. Т.7. М., 1923, С. 16–30.

Глава 3

Формирование бюрократической системы управления в государствах сословно-представительных и абсолютистских монархий Западной Европы

Власть правителя, королевский двор, центральный и муниципальный аппараты управления средневековым сословным государством в Западной Европе. Идеи Н. Макиавелли о власти государя и значении государственных советников. Природа политической власти абсолютизма. Коммерциализация государственного управления как модель бюрократии французского абсолютизма времен Людовика XIV. «Профессионализация» и «отделение» государственного чиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизма Фридриха IV. Влияние особенностей английской правовой доктрины на формирование «особой» модели государственного управления в Англии времен борьбы парламента за ограничение абсолютной королевской власти.

Какие модели управления сформировались в европейских средневековых сословно-представительных государствах XIII–XVII вв.?

Современное бюрократическое государство представляет собой западно-европейское социальное изобретение, невзирая на пример Китая. Зарождение нынешних моделей государства происходило в течение более чем полутысячелетия непрерывных реформ, отметивших переход от феодализма к бюрократическим методам политической организации. При этом подлинно бюрократические элементы и отдельные современные характеристики государственного управления стали выкристаллизовываться, прежде всего в западных феодальных монархиях.

В период феодализма патримониальный принцип организации власти в западно-европейских монархиях продолжал сохранять свое значение. Монарх был связан взаимными договорными обязательствами лишь со своими вассалами, а его отношения с чиновниками, считавшимися разновидностью дворцовых слуг, являлись чисто патримониальными.

В своих собственных владениях, в отличие от пожалованных вассалам земель, монарх выступал полновластным господином. Патримониальному господству присуща тенденция распространять на всех подданных государства отношения власти, существующие между правителем и его личными слугами. Однако в условиях феодализма этой тенденции противодействовали могущественные вассалы короля, опирающиеся на свои собственные военные силы.

Историки называют раннефеодальные государства «демократией знати». В Европе достаточно рано, с VIII–IX вв., стала возникать крупная земельная собственность. Крупные феодалы, формально подчинявшиеся королю как вассалы, на самом деле были вполне независимы. Позиции местной знати постепенно укреплялись, росли ее политическая независимость и военная сила, — т. е. шел процесс, который неизбежно приводил к феодальной раздробленности и, следовательно, к ослаблению власти короля. Но притягательность центральной власти не исчезала: крупные феодалы вели борьбу за трон, а правящие династии всеми силами пытались сохранить принцип наследования, вплоть до того, что короновали наследника при жизни отца.

В средневековых западно-европейских государствах формирование бюрократических административных структур заняло длительный период, растянувшийся на несколько столетий. Бюрократический управленческий аппарат первоначально возник на основе дворцового хозяйства, что явилось отличительной чертой патримониальной системы управления. При этом чиновники набирались из числа личных слуг правителя, что также характерно для патримониальных режимов. Тем не менее, в дальнейшей эволюции бюрократии здесь проявились некоторые специфические черты, которые отражали своеобразие исторического развития стран Западной Европы.

Средневековый центральный аппарат управления имел дело лишь с двумя основными видами деятельности. Наряду с отправлением правосудия, т. е. приносившей доход защитой установленных б государстве прав и привилегий, чиновничество было занято обеспечением права собственности государя в соответствии с феодальным династическим принципом.

Роль правителя в обществе в целом являлась как бы второстепенной по отношению к осуществлению им власти в целях личного обогащения. Как и любое частное владение, королевство в целом управлялось исходя из личных интересов властителя. Представление о власти как собственности вызывало неизбежное смешение государственных и частных дел. Государство было неотличимо от наследственных «патримониальных» владений монарха.

Поскольку право собственности, распространявшееся прежде всего на землю, было напрямую связано с правом распоряжаться населявшими ее людьми, эффективность государственного управления была направлена на усиление власти государя в его собственных владениях. Распоряжаться собственным хозяйством, быть свободным в выборе, продвижении и увольнении чиновников своего двора и получать с их помощью максимальный доход от своих владений — таковы были основные цели осуществлявших реформ монархов.

Королевский двор оставался центром принятия решений. Управление делами короля (принца, князя, герцога) осуществлялось через его двор. Вследствие этого чиновники принадлежали к той же категории приближенных, что и дворцовые слуги. Первоначально они были подчинены воле своего господина, подобно королевским поварам, конюхам и лакеям. Однако они образовывали особую группу дворцового персонала (секретари, счетоводы, ключники, судьи, советники и др.), которую отличали образование, навыки, ответственные функции и исполнительские полномочия.

Проводившие политику расширения династических прав королевства Европы XII — XIII вв. выступали предшественниками абсолютных монархий. Но в других отношениях доабсолютистские государства сохраняли свой средневековый характер. Центральная власть в таком государстве оставалась значительно ограниченной. Личные качества феодального правителя по-прежнему имели решающее значение для эффективного управления.

Между тем на политическую арену выходили города. В X–XIII вв. по всей Западной Европе нарастала волна городских движений, цель которых состояла в сокращении поборов феодалов, а, главное, — в достижении права на городское самоуправление. Эта борьба не всегда выливалась в традиционные восстания, иногда городам удавалось за деньги выкупить привилегии, а сделка оформлялась в специальных городских хартиях.

Независимые города управлялись собственными городскими советами, имели право объявлять войну, заключать союзы, чеканить монету. Оки назывались коммунами. Органы управления, действовавшие под руководством зажиточных представителей городского патрициата, выработали зачатки современной системы муниципальной администрации, налогообложения, общественных финансов, общественных работ и коммунальных сооружений.

Наряду с отдельными занятыми на постоянной основе секретарями, бухгалтерами, нотариусами и другими чиновниками, которые образовывали незначительный по размерам аппарат муниципальной бюрократии, большинство административных постов занимали чиновники, назначенные или избранные на определенный период времени. Эти люди, как и нанимавшие их отцы города, не отделяли служебную деятельность от частной жизни. Их отношения с горожанами были подобны тем, что существовали между ремесленником и его заказчиками. Если ремесленнику платили за его труд, то городской чиновник был вправе установить «справедливую цену» за исполнение своих обязанностей.

В средние века понятия общественного долга и общественных целей получили практическое значение и некоторое формальное признание — именно в городах, а не в крупных княжествах и королевствах. Прежде всего это проявилось в довольно четкой границе между частной и муниципальной собственностью, между частными и коммунальными сооружениями, частными средствами и общественными фондами.

Разделение частных и общественных дел, отделение административной власти от патримониальной собственности нашло заслуживающее внимания выражение в системе муниципального налогообложения. Средства, полученные от прямых и косвенных налогов, в отличие от феодальных поборов, направлялись на общественные нужды. Они использовались для строительства городской ратуши, рынка, городских укреплений, для прокладки мостовых и обеспечения города питьевой водой, что стимулировало гражданские чувства — преданность не личности сеньора, а городской коммуне, основанной на добровольном объединении и сотрудничестве, а не на принуждении сверху. Соответственно вырабатывались новые гражданские обязанности, проявившиеся, в частности, в коллективной ответственности горожан за долговые обязательства города.

В период средневекового Ренессанса бюрократизация управления в монархических государствах Западной Европы еще более возросла. Происходил значительный рост числа государственных и административных задач. В английской и французской монархиях расширение сферы деятельности государства было ускорено в результате эпидемии чумы в середине XIV в. Подобная политика, вызванная резким уменьшением населения и неожиданно возникшей острой нехваткой рабочих рук, была принята в государстве Тевтонского ордена в XV в.

Активность общества оказала воздействие на политическую структуру. Новый тип государства, который стал появляться в большинстве европейских стран в конце XII–XIV вв., получил название сословно-представительной монархии.

Напомним, что согласно М. Веберу сословным господством называется та форма патримониального господства, при которой штаб управления наделен определенными властными прерогативами правителя и соответствующими экономическими шансами. В сущности, это означает, что король вынужден признать политические права сословий, что в первую очередь касалось феодалов и городского сословия.

Результатом соглашения между центральной властью и сословиями стали представительные собрания: парламент в Англии, Генеральные штаты во Франции, кортесы в Испании, риксдаг в Швеции и т. д. Сословные собрания обладали значительными правами, они могли накладывать вето на дополнительные налоги и таким образом контролировать короля в финансовых вопросах. Кроме того, они участвовали в обсуждении государственных дел, редактировали проекты законов.

В эпоху сословно-представительных монархий появилась знаменитая формула средневековой демократии: «что касается всех, должно быть одобрено всеми». Она не отражала реального положения: истинного народоправства в сословных собраниях не было. Основную их часть составляли феодалы, крестьянство в них обычно вообще не было представлено (только в кортесах Кастилии и в шведском риксдаге было достаточно много представителей крестьянства). И все-таки сословные собрания не давали центральной власти превратиться в деспотическую. С другой стороны, сам король был заинтересован в поддержке сословий и даже нуждался в ней.

Сословно-представительная монархия, сложившаяся в ряде стран Западной Европы, выступала как переходный тип государства. С одной стороны, элементы феодализма были по-прежнему сильны, с другой — отношения монарха с сословиями уже не являлись в строгом смысле слова феодальными, поскольку ему в данном случае противостояли не индивидуальные вассалы, а различные корпоративные объединения, представлявшие не только светскую аристократию, но также духовенство и горожан.

Происходил численный рост бюрократического чиновничества, изменялось его политическое и социальное положение. Из простых слуг короля чиновники превращались в привилегированный слой, представители которого больше не являлись простыми орудиями воли монарха. Медленно, но достаточно последовательно личное правление короля переходило в правление от имени короля.

Но в то же время исторически некорректно расценивать членов патримониальных бюрократий феодального периода, как «государственных служащих» в современном значении слова. Хотя они и являлись назначенными профессиональными администраторами, они не обязаны были действовать в общественных интересах. Вместо этого они были призваны превратить своего господина в богатейшего человека в стране путем мирной я подчиненной установленному порядку эксплуатации его частных владений и личных прерогатив.

При этом большинство чиновников превращались фактически или по закону в собственников государственных должностей. Они рассматривали предоставленную им власть как привилегию, которая могла быть передана по наследству, что вело к образованию в сфере управления семейных династий. Многие патримониальные сановники получали ответственные посты благодаря своему знатному происхождению.

Другие, не имевшие благородных предков, покупали себе престижную государственную должность. Такие специалисты являлись в основном образованными юристами. Они и занимались повседневным ведением дел в центральных и региональных органах управления. Целый ряд факторов обусловил важное общественное значение вновь созданных управленческих структур. Их деятельность расширялась географически. Постепенно вырабатывались процедурные нормы. В конце концов этот управленческий аппарат отчасти освободился от личного вмешательства правителя в его работу. Все эти изменения были немаловажными для благосостояния общества.

Расширение королевской власти не являлось в Западной Европе последовательным процессом. Сословное государство не было ни вполне феодальным ни полностью бюрократическим, а представляло собой промежуточный тип. Возобновление политического процесса, направленного к независимой монархической власти, опирающейся на государственную бюрократию, в более решительной форме произошло в условиях королевского абсолютизма.

Каково значение идей Н. Макиавелли о власти государя и роли государственных советников?

Николло Макиавелли — первый и в своем роде единственный мыслитель эпохи Возрождения, который сумел достаточно определенно постичь смысл основных тенденций своего времени, его новых политических требований. Н. Макиавелли также сумел сформулировать и изложить свои идеи таким образом, что они становились не просто высказываниями, а самым активным образом воздействовали на политическую жизнь нарождавшихся абсолютистских монархий в Италии и в других странах Европы.

Ренессансные концепции общества и государства отрывались от своей теологической основы, господствовавшей в средние века. Н. Макиавелли утверждал, что политика и искусство управления государством имеют свои закономерности, которые должны изучаться и осмысливаться, а не выводиться из Священного Писания.

Н. Макиавелли вводит один из ключевых терминов политической науки — «stato» — государство. В его понимании государство означает политическое состояние общества. Впервые в истории человеческой мысли Н. Макиавелли в своем философском труде «Государь» подал политическую идеологию и политическую науку в форме своеобразного кодекса наставлений поведения и действий «нового» государя (т. е. абсолютного монарха), его стратегию, тактику во внутренней и внешней политике. Все основные принципы этого «кодекса» направлены на укрепление власти «нового» государя, на повышение его авторитета внутри страны и за рубежом, на прославление его имени, ума, добродетелей, доблестен.

Н. Макиавелли последовательно излагает содержание рекомендуемого им политического императива «нового» государя: величию государя способствуют необычайные распоряжения внутри государства, когда кто-либо совершает что-либо значительное в гражданской жизни, дурное или хорошее, то его полезно награждать или карать таким образом, чтобы это помнилось как можно дольше. Но самое главное для государя — постараться всеми своими поступками создать себе славу великого человека, наделенного выдающимся умом. Государя также уважают, когда он открыто заявляет себя врагом или другом, т. е. когда без колебаний он выступает за одно против другого. Личная и гражданская жизнь используется в политических интересах в той же мере, как и политическая власть, — в интересах гражданской жизни и в интересах возвышения, укрепления и величия власти «нового» государя.

Своими рассуждениями в «Государе» Н. Макиавелли предстает как реально мыслящий политик. Он так излагает свои максимы политического действия, что они волей-неволей приобретают характер принципов такой политической линии, которая никогда, не упускает из виду реальность, при этом государственная политика становится не произволом правителя, а логикой его политического поведения, политических действий. Многие «советы» мыслителя звучат настолько современно, а некоторые политические события в мире развиваются как будто согласно его максимам, что это дает повод некоторым исследователям считать Н. Макиавелли основоположником реалистического подхода к политическим явлениям.

Ничем и никем не ограниченная, безраздельная и безусловная власть и воля государя, лежащая в основе построения нового государства (абсолютной монархии), диктует соответствующий отбор и подбор людей, способных проводить политику «нового» государя.

Такой важный вопрос, как ближайшее окружение государя — его советники — в контексте рассуждений Н. Макиавелли, имеет более широкое значение, чем просто выбор подходящих для столь важного дела людей. Н. Макиавелли считал, что об уме правителя первым делом судят по тому, каких людей он к себе приближает.

И до Н. Макиавелли было известно, что всякий властитель имел близких, особо доверенных людей, облеченных большой властью и обязанных проводить в жизнь основные идеи и замыслы государя, осуществляя на деле его внутреннюю и международную политику. В этом смысле Н. Макиавелли не сказал ничего нового, кроме того, что он рассматривал подбор советников государя как одно из главных и важных государственных дел.

Советники — это не просто люди, преданные государю, а люди государственные, заботящиеся о делах народа и страны, служащие верой и правдой народу и государю. Неслучайно Н. Макиавелли считал, что выбор этих людей будет первой ошибкой или первой удачей «нового» государя. Все зависит от его мудрости и способности распознавать людей.

Как сделать, чтобы «новый» государь не ошибся в выборе необходимых ему советников? Н. Макиавелли полагал, что это зависит прежде всего от интеллекта самого государя: один все постигает сам; другой может понять то, что постиг первый; третий сам ничего не постигает и постигнутого другим понять не может. Если государь обладает умом первого рода, когда он все понимает сам, ему нетрудно подобрать нужных людей, на которых он может положиться. Если же государь обладает средним умом, способным усваивать мысли других, то и в этом случае он может подобрать подходящих советников.

В любом случае Н. Макиавелли советует правителю проверять своих советников или министров «на деле». Если слуга больше заботится о себе, чем о государе, ищет выгоду, то на него никогда нельзя положиться, ибо, как полагал мыслитель, министр, в чьих руках дела государства, обязан думать не о себе, а о государе. Но и государь, со своей стороны, должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности. Когда государь и его министр ведут себя именно таким образом, они могут быть друг в друге уверены, когда же они ведут себя иначе, это плохо кончается либо для одного из них либо для другого.

Н. Макиавелли опровергает распространенное мнение о том, что государь, слывущий разумным, считается таковым не сам по себе, а благодаря хорошим советам, полученным от приближенных. Н. Макиавелли считал это несомненной ошибкой, поскольку правителю, который сам не обладает мудростью, бесполезно давать благие советы, если только такой государь случайно не доверится мудрому советнику, который будет принимать за него решения. Подобное положение, по мнению Н. Макиавелли, возможно, недолговечно, ибо советник в таком случае сам делается государем.

Н. Макиавелли настаивал на том, чтобы государь больше всего избегал льстецов, которыми полны дворцы, и окружал бы себя людьми, которые способны ему всегда говорить только правду, какой бы горькой она ни была. Благоразумный государь должен избрать следующий путь: отличив нескольких мудрых людей, им одним предоставить право высказывать все, что они думают, но только о том, что ты сам спрашиваешь, и ни о чем больше.

Поскольку во всех делах решающее слово остается за государем, он должен каждое свое решение основательно обдумывать, предварительно выслушав мнения своих советников. На советах с каждым из советников надо вести себя так, чтобы все знали, что чем безбоязненнее они выскажутся, тем более угодят государю. Но вне совещаний со своими советниками никого не слушать, а прямо идти к намеченной цели и твердо держаться принятого решения. Кто действует иначе, тот либо поддается лести, либо, выслушивая разноречивые советы, часто меняет свое мнение, чем вызывает неуважение подданных.

Н. Макиавелли считал, что группа мудрых советников и поддерживающих их знатных людей позволяет государю умело управлять государством. В современном понимании этой группе советников, осуществлявших руководство обществом, было бы дано название — элита. Н. Макиавелли подразделял элиту — в зависимости от формы осуществления власти — на «львов» (сторонников неприкрытого насилия) и «лис» (предпочитающих гибкие методы). Уже в XX в. этот подход Н. Макиавелли послужил основанием для разработки современных теорий элиты.

Идеи Н. Макиавелли в известной мере перевернули сложившееся в Европе к началу эпохи создания абсолютистских монархий отношение между политикой и идеологией управления государством. Выделяя политику в самостоятельную область деятельности с присущими ей законами и принципами, отличными от законов морали и религии, Н. Макиавелли явился не только основоположником политической науки, политической философии, политики управления, но впервые в истории европейской мысли все человеческое знание стал рассматривать под эгидой политики, рациональных форм управления государством, объединенного под властью абсолютного монарха.

Как менялись принципы формирования бюрократического аппарата в эпоху абсолютных монархий в Европе?

В сущности, «сословное» государство представляло собой корпоративно-аристократическую форму внешне централизованного правления, при которой решающими силами выступали патримониальная бюрократия и знать. Монархический правитель, который сам рассматривался как высшее сословие, был первым среди равных. Такие нечетко определенные, но законодательно ограниченные и разделенные ветви власти являлись типичной основой государственности в Европе с XIII по XVI вв. На этой основе и возникает с конца XV по конец XVII вв. монархический абсолютизм.

Сословная монархия уступила место абсолютистскому государству в результате узурпации монархом рычагов политического влияния с опорой на военную силу, что привело к освобождению власти государя от ограничений, наложенных на нее древними обычаями и особыми вольностями правящих групп. Власть абсолютных монархов была заметно расширена, главным образом за счет полномочий, принадлежавших ранее сословиям. Важную роль в усилении монархической власти сыграло профессиональное чиновничество, благодаря которому и стала возможной победа монарха над сословиями.

В сущности, характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви королевской власти; во-вторых, отняв у сословий их политические права, короли оставляли за ними в неприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, везде учреждаются регулярные армии и, в-пятых, государству для управления страной при помощи чиновников, для содержания армий и для войн приходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло за собою известную экономическую политику, называемую меркантилизмом.

Война в условиях традиционализма — преимущественное, если не единственное средство концентрации и монополизации управляющих усилий. Ведение войны и усиление патримониальной бюрократии — процессы взаимообусловленные. С этим связаны и переход от натурального к денежному хозяйству, и начало модернизации — в первую очередь армии, налогов, кадров, и т. п. Оказывая покровительство отечественной торговле и промышленности, государство вмешивалось своими распоряжениями в дела коммерческих и промышленных предприятий, осуществляя все более активное вмешательство во все сферы общественной жизни.

Абсолютизм изменил природу политической власти. Новые властители не довольствовались тем, чтобы прибавить к своей патримониальной собственности политические функции, принадлежавшие сословиям. Они создавали бюрократическую империю нового типа. Было поставлено под сомнение представление о том, что привилегированные слои должны получать право управлять по наследству или благодаря покупке должности без специальной подготовки и без превращения должности в основное занятие. Способность монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции и положение, как он считал нужным, значительно повлияла на практику управления.

В период абсолютизма ведущая роль принадлежала новым сменяемым бюрократам, а не прежним патримониальным чиновникам и представителям аристократии. При этом в составе государственной бюрократии сосуществовали две основные группы чиновников. В первой группе многие важные посты в аппарате управления по-прежнему занимали патримониальные чиновники, тесно связанные с существующей сословной структурой, являющиеся собственниками своих должностей и, как правило, не имеющие специальной подготовки. Во второй группе формируется все более многочисленный слой бюрократов нового типа, набираемых из разных слоев общества, находящихся на содержании у короля и значительно серьезнее подготовленных к исполнению служебных обязанностей.

Чиновник в качестве королевского комиссара (или интенданта) появляется в XVI в. как тщательно выбираемый представитель монарха. Он качественно отличался от чиновника прежнего типа по своему правовому положению и политическим функциям. Королевский комиссар являлся поборником государственной централизации, чиновником на содержании у короля, а его доходы ограничивались фиксированным жалованьем. Получив патент на должность, который мог быть отозван королем в любое время, он подчинялся особым инструкциям, регулирующим его функции и обязанности, а также дисциплинарному контролю. Такой чиновник являлся порождением и одновременно творцом абсолютистской формы правления.

Королевские комиссары должны были расчистить для себя место в строго иерархическом обществе, основанном на неравноправии и сословных привилегиях. Следует отметить, что ни в одной из абсолютистских монархий Европы вновь образованные бюрократии и старые аристократические органы управления не были непримиримыми врагами. Королевские комиссары приобрели устойчивое социальное положение и расширили свою власть не в открытой борьбе с теми, кто в качестве независимых сеньоров или наполовину независимых чиновников до тех пор владел средствами управления, а внедряясь в эти группы и частично смешиваясь с ними. Основным политическим результатом этих процессов явилось постепенное превращение бюрократизированной автократической монархии в правление бюрократической олигархии, самовластной, но все же представляющей интересы привилегированных слоев.

Таким образом, создатели абсолютной монархии изобретали неизвестные ранее более эффективные орудия принуждения. Создав крупномасштабный аппарат финансовой, административной и военной мощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками, они выступили основателями полностью бюрократизированного государства со многими поразительно «современными» чертами. Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточно совершенной бюрократической машиной стала мощным фактором, способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии. Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящим историческим явлением, но породил административную систему, ставшую общим наследием современной цивилизации.

В чем отличительные особенности модели бюрократического управления французского абсолютизма времен Людовика XIV?

Наибольшего развития и блеска абсолютная монархия во Франции достигла при короле Людовике XIV. Его двор уже не был просто высшей сферой дворцового хозяйства, кругом родственников и приближенных. Он являлся обширным, особым искусственно созданным миром, в центре которого находился сам король в положении непререкаемого господина. Недаром девизом всего правления этого монарха стала фраза: «Государство — это я!».

Двор Людовика XIV был разделен на множество ступеней различиями титулов придворных, их близостью к королю и частотой доступа к нему, а также различным местоположением в ходе церемоний. Созданием и содержанием такого двора абсолютный монарх гарантировал себя от попыток со стороны феодальной знати вернуть себе корпоративные права на власть. Для аристократии эта потеря отчасти компенсировалась возвышением над остальным обществом и возможностями для отдельных придворных получить какие-либо индивидуальные привилегии.

Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этого двора. Существовала другая структура, имевшая непосредственное отношение к государственному управлению и выступавшая как средство личной власти короля. Центральный административный аппарат был представлен системой административных органов, возглавляемых министрами, которые были ответственны непосредственно перед королем.

Первостепенную роль играл Государственный совет. На нем обсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики, войны и мира. До смерти кардинала Мазарини Совет был многочисленным. В период личного правления Людовика XIV состав Государственного совета менялся, не превышая шести членов, но неизменно соблюдалось правило, сформулированное самим королем: «Никогда не допускать в Совет ни одно духовное лицо, и особенно кардиналов». Итоги обсуждения имели чисто консультативное значение. Последнее слово всегда оставалось за королем, принимавшим окончательное решение.

Финансовый совет, созданный после ареста министра финансов Н. Фуке, играл большую роль в системе государственных учреждений. Он заседал в присутствии короля два раза в неделю. Совет определял бюджет государства, устанавливал размеры налогов и их распределение, утверждал финансовую отчетность.

Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собой коллегиальное министерство внутренних дел. Государственные секретари выступали с сообщениями о положении дел в тех провинциях, за управление которыми они несли ответственность. Заседания были формальными — все вопросы предварительно рассматривались королем.

Упомянем также Совет сторон, или Частный совет. Он объединял до 30 государственных советников, интендантов. Заседания вел канцлер. Рядом с ним всегда стояло пустое кресло короля. Совет сторон являлся высшей административной инстанцией. По пятницам заседал Совет по вопросам совести — настоящее министерство культов. На его заседаниях присутствовал король, претендовавший на роль религиозного лидера Франции и Европы.

Вся система высших государственных учреждений действовала без сбоев, с точностью хорошо отрегулированного часового механизма. У пульта управления стоял король. Однако у министров был свой надежный и испытанный способ сохранения власти; они «топили» монарха в бумажном море, из которого выплыть собственными силами ему не удавалось.

Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих руках или руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франции систему бюрократической централизации. Идя по стопам кардиналов Ришелье и Мазарини, он уничтожил в областях провинциальные штаты, отменил остатки самоуправления в городах. Все местные дела решались или в столице или королевскими чиновниками, действовавшими по инструкциям и под контролем короля. Во Франции эффективные, контролируемые центром административные органы начали развиваться во второй четверти XVII в., главным образом в силу необходимости эффективного сбора налогов. Решающее значение в этом процессе имела должность провинциального интенданта.

Однако интенданты, назначаемые во времена кардиналов Ришелье и Мазарини, существенно отличались от королевских комиссаров времен Людовика XIV: во-первых, они назначались не на постоянной основе, а временно и для выполнения особых поручений; во-вторых, они не посылались во все части Франции; в-третьих, они являлись не администраторами, а ревизорами, проверявшими деятельность независимых местных чиновников.

Людовик XIV и его министры хорошо усвоили уроки Фронды и поэтому лишили реальной власти губернаторов провинций и городов. Местные правители своих войск больше не имели и жили под недремлющим оком короля при его дворе. Они сохранили почетные, престижные должности, но фактически стали безвластными. Вместо губернаторов 25 административно-территориальными областями страны (женералите) управляли королевские чиновники — интенданты. Главные обязанности интендантов — налоговые. Но вмешивались они и в хозяйственную жизнь провинции, интересовались состоянием урожая, почв, развитием торговли, промышленности, содействовали набору рекрутов. Интенданты стали «руками, глазами и ушами государевыми» на всей территории Франции.

Абсолютизм не уживался с муниципальными свободами. И они были ограничены. Людовик XIV отменил выборность мэров. Деньги, правда, могли изменить положение: города имели право выкупить разрешение на избрание своих должностных лиц. Все продавалось и покупалось во французском королевстве, в т. ч. и парламентские должности. Только значение их упало, т. к. права парламентов были урезаны. Парламентскую самостоятельность ограничила и система кодексов, определивших важнейшие правовые нормы: гражданский, уголовный, морской, колониальный, торговый, ордонанс по вопросам вод и лесов. Появился и полицейский контроль над судебной деятельностью.

К концу правления Людовика XIV вся Франция управлялась тридцатью королевскими комиссарами. Они стали постоянно действующими чиновниками и, что самое важное, превратились в администраторов, которые вмешивались во все и занимались всем.

В управлении страной все подводилось под одну мерку, но лишь настолько, насколько это было нужно для усиления власти короля, во всем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованное от эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразие устарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизни страны.

Особенностью процесса бюрократизации французской монархии, как ни в какой другой европейской стране, стало распространение коммерциализации государственного управления, т. е. узаконенной торговли государственными должностями.

Фактически в течение XIV и XV вв., когда закладывались основы сословной монархии во Франции, покупка должностей была в достаточной мере распространенной. Введенная в 1604 г. «полетта» (названная по имени французского министра, предложившего за занятие должности выплачивать значительную сумму в казну короля) заложила правовое основание коммерциализации управления во Франции.

Но беспрецедентный масштаб торговли должностями стал отличительной чертой правления именно Людовика XIV. В этом отношении большое значение имела деятельность Кольбера, генерального контролера (министра финансов), которого королю рекомендовал перед своею смертью кардинал Мазарини. Никто до Кольбера не приводил коммерциализацию государственного управления в такую строгую и последовательную систему, какая господствовала при нем во Франции.

На это были свои причины. Финансовые затруднения монархии совпали с распространением в обществе спроса на почетные должности. Такой спрос исходил не от обедневших знатных дворян-землевладельцев, а от честолюбивых семейств, наживших состояние в торговле и в финансовой сфере. Занятие должности было одним из основных средств для людей из средних слоев общества в получении престижных званий и дворянского титула. Чиновник владел должностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельной собственностью, вследствие чего королевская власть была не в состоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат.

По этой же причине абсолютная монархия Людовика XIV так и не смогла создать единую бюрократическую иерархию. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в последующую эпоху, после того, как Великая французская революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников.

Как формировались принципы «профессионализации» и «отделения» государственного чиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизма Фридриха II?

В абсолютистской системе правления XVIII в. лучшим примером может служить Пруссия под властью короля Фридриха II.

Если Людовик XIV правил государством из своего блистательного двора с помощью довольно сложной и не всегда подконтрольной королю армии чиновников, то Фридрих II находился в центре подвластной ему тщательно сконструированной системы органов власти, деятельность которой была более последовательной, методичной и эффективной, чем во времена Людовика XIV.

Фридрих II был сыном деспотичного короля Фридриха-Вильгельма I и в доме своего отца провел суровую жизненную школу. В 1730 г. кронпринц, которому тогда было 18 лет, задумал бежать за границу, но его план был раскрыт. Король-отец предал Фридриха военному суду как дезертира и сослал его в г. Кюстрин, где он должен был в качестве простого чиновника учиться делу в одном казенном учреждении. Ознакомившись с устройством прусского административного управления, он прошел затем такую же практическую школу и в армии. Это обогатило будущего монарха знаниями и опытом. Побывав поневоле чиновником и став полковым командиром. Фридрих сумел оценить положительные стороны строгого прусского управления.

Еще будучи принцем, Фридрих вступил в переписку с Вольтером и посылал ему свои собственные сочинения. Он был не только выдающимся правителем, но и плодовитым писателем, который оставил после себя немало сочинений философского, исторического и политического содержания. Это наследие по достоинству оценили современники, давшие ему титул Фридриха Великого.

Философские и политические идеи Фридриха II были проникнуты рационализмом XVII в., философская мысль которого сводилась к утверждению: право, как и само государство, есть творение человека и, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства и всеобщего счастья. Существенным компонентом взглядов короля на государственное управление явилось новое «публичное право». Фридрих II считал, что государство должно действовать как точный механизм собственных законов, что придало бы его деятельности систематический и безличный характер.

Прусское законодательство, разработанное при жизни Фридриха II окончательно «деперсонализировало» процесс управления. Менялся сам характер отношений между монархом и чиновниками. Не воля монарха, а формальные правила, которые не должны нарушаться и главой государства, регулировали деятельность бюрократического аппарата. В результате прусские чиновники, считавшиеся прежде неотделимыми от короля, поскольку предполагалось, что именно он управлял государством, превращались из слуг короля в служащих государства.

У чиновников не было права собственности на должности, и они не могли претендовать на какие-либо доходы от своей работы, кроме фиксированного жалованья из государственной казны. Закон регулировал осуществление надзора за деятельностью чиновников. Все решения должны были приниматься в результате применения общих правил к точно установленным и задокументированным частным случаям. Более того, вся документация велась в письменной форме и затем сдавалась в архив.

Фридрих II формировал государство, как искусственную организационную структуру, действующую посредством чиновников, которые были взаимозаменяемы и от которых ожидалась приверженность не столько королю, сколько государственным интересам. Однако сохранялся принцип, согласно которому закон не был обязательным для принимавшей его монархической власти.

В сущности, в «прусской модели абсолютизма» государство получило превосходство над главой этого государства благодаря «отделению» государственного чиновничества от короля. В дальнейшем рост специализации в процессе управления неизбежно вел к тому, что значительная доля реальной власти по принятию политических решений переходила от короля к бюрократии.

В годы правления Фридриха II в Пруссии была проведена административная реформа, которая обозначила переход к системе управления, обладавшей многими современными чертами. Прежде всего, был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверявшиеся экзаменом. С учреждением королем Высшей экзаменационной комиссии в государстве начала действовать профессионализация прусской бюрократии. Требования специальной подготовки предъявлялись ко всем должностям. Для занятия высших постов необходимо было получить подготовку по камералистике (учение о бюрократическом управлении), после чего следовал период практической работы, завершавшийся экзаменом.

Была установлена система управления, разделявшая единую государственную власть на ряд функций, каждая из которых поручалась какому-либо органу управления — коллегии или министерству, состоявшему из связанных между собой должностей с определенными полномочиями. Каждый орган имел четко очерченную сферу деятельности, отличался наличием стандартов для ее оценки и необходимых для его работы ресурсов. Отношения между министерствами, коллегиями, судебными и административными органами в провинциях стали строиться по принципу иерархической подчиненности и вели к сравнительно большей эффективности.

Административные реформы Фридриха II внесли важные изменения в методы организации управленческих структур. Традиционная прусская система управления была основана на принципе коллегиальности. Коллегии как органы управления были организованы в Пруссии на территориальной, а не на функциональной основе. Они включали нескольких членов, обсуждавших все дела коллективно, и также коллективно отвечали за принятые решения. Основной целью применения такой формы организации являлось наряду с использованием королевских шпионов или фискалов установление контроля за чиновниками. Хотя коллегиальные органы в правление Фридриха II не были полностью устранены, все большую роль начинают играть разнообразные министерства, организованные в соответствии с принципом единоначалия.

Фридрих II оставил неприкосновенным сословный строй Пруссии со всеми привилегиями дворянства и крепостною неволею крестьян. Однако прусское дворянство При Фридрихе было не столько привилегированным, сколько служилым сословием. Прусский король ревниво оберегал свой абсолютизм, но это не был абсолютизм французских монархов (вспомним, например, фразу Людовика XV «после нас хоть потоп»). Все административные реформы Фридриха II были вызваны чувством долга перед своей Пруссией и взгляда на государственное управление как на дело, требующее прежде всего дисциплины и экономии. Не напрасно Фридрих II называл себя (и вообще государя) первым слугою государства.

Каково влияние английской правовой доктрины на формирование государственного управления в Англии времен борьбы парламента за ограничение абсолютной королевской власти?

После правления королевы Елизаветы I история Англии в течение всего XVII и начала XVIII вв. характеризуется непрестанной борьбой английских королей с парламентом за установление своего права на абсолютную власть. Стремление королей династии Стюартов к абсолютизму и реакционное направление их церковной политики вызвали против них оппозицию со стороны парламента и пуритан. Англия в XVII в. пережила жестокую междоусобную войну, две революции, закончившиеся установлением особого типа монархии, не имевшей аналогов в странах континентальной Европы.

Эпоха Просвещенного абсолютизма в малой степени затронула общественно-политическое состояние Англии, тем более что в этой стране уже существовало то, к чему в других европейских странах только еще стремились: отсутствие сословных привилегий (т. е. равенство всех, даже короля, перед законом), свобода сельского населения (отсутствие крепостного права), подчинение церкви государству и веротерпимость.

Декларация прав, изданная парламентом при возведении на английский престол Вильгельма III (Оранского), определила права и взаимные обязанности короля, парламента и подданных. Она разрешила в пользу нации вопросы, бывшие предметом спора на протяжении всего периода острого политического и военного соперничества: король никого не мог освобождать от исполнения законов; для содержания войска требовалось разрешение парламента; члены парламента не могли подвергаться преследованиям за свои выступления в парламенте; за подданными закреплялась свобода выборов в парламент и право подавать королю и парламенту петиции.

Главным событием в организации системы управления страной стало образование парламентского министерства. В политический обычай страны вошла практика назначения министрами наиболее выдающихся членов партии, господствующей в палате общин. Силу закона получила также традиция ухода в отставку министерства, не имевшего поддержку большинства в нижней палате парламента. Таким образом, наиболее существенные права королевской власти перешли к парламентскому министерству, а само министерство стало зависеть от партии, господствующей в палате общин.

Особый «английский путь» развития также состоял и в том, что Англия гораздо дольше других стран обходилась без профессионального государственного аппарата в современном смысле слова. В английском праве чиновник рассматривался как гражданский «слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Министерства, правда, существовали еще с XVII в., но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции времен Людовика XIV или Людовика XV. Единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерства укомплектовывался на основе системы патронажа, т. е. личного покровительства.

Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало больших злоупотреблений, как это было во Франции, по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т. е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус; «премиальный», т. е. нерегулярный характер материального вознаграждения.

Служба, таким образом, была «почетной обязанностью» благородных людей, знаком доверия к ним со стороны английской Короны и общества и осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Англия, несмотря на унитарную форму правления, представляла собой в XVII–XVIII вв. административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугами английской Короны», а представителями местных сообществ, выполняющими «общественную работу» по их поручению и не подчиненными к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависело от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности и корпоративности. Этими качествами английская аристократия обладала в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Пруссии, России.

Другой причиной, по которой существовала подобная система, связана со спецификой англосаксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра бюрократии французского образца.

Такой «антикомандный» характер системы — следствие господства обычного права (common law). В этой системе, как известно, соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов и законов, не «сверху вниз», а наоборот, т. е. на основе прецедентов — индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам. Такой тип правоприменения имел существенное влияние на характер индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные, индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение.

Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе.

Под влиянием всех этих факторов английская бюрократия сложилась с характеристиками с менее жесткой и безличной индуктивной культурой, чем континентальная дедуктивная система. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу чиновника более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела. По сравнению с другими странами Европы культура Англии оказалась более личностной и менее бюрократической, чем в других странах, находящихся на сходном уровне развития.

Английская бюрократия черпала, таким образом, свою легитимность в персональных достоинствах отправлявших соответствующие функции лиц, в их относительной независимости от центра и опоре на общественное уважение, а также в прецедентной правовой системе.

Контрольные вопросы

1. Как проявлялся патримониальный принцип организации власти в западноевропейских монархиях на раннефеодальной стадии?

2. Что представлял собой двор правителя средневекового государства?

3. Как было организовано управление? Какие виды муниципальной бюрократии существовали в средневековых городах?

4. Как М. Вебер понимал «сословное господство»?

5. Как изменилась роль и функции чиновничьего аппарата в период сословно-представительной монархии?

6. Какие причины способствовали практике, когда королевские чиновники фактически или по закону превращались в собственников государственных должностей?

7. Какие идеи выдвинул Н. Макиавелли о роли правителя и его советников в управлении монархического государства?

8. Как повлияла на практику управления способность абсолютного монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции, как он считал нужным?

9. Как изменилась природа власти и роль чиновничества в период абсолютистских монархий в Европе?

10. В чем качественное отличие королевского комиссара от чиновника сословно-представительной монархии по правовому положению и политическим функциям?

11. Какую структуру управления французским государством сформировал Людовик XIV для поддержания своей абсолютной власти?

12. В чем суть коммерциализации королевской службы в период правления Людовика XIV?

13. Какова суть философии Фридриха II о систематичном и безличном характере государственного управления и отделении государственного чиновника от короля?

14. Какая структура бюрократического управления Пруссией была разработана Фридрихом II?

15. Какова функция парламентского министерства в Англии и обусловленная этим статусная роль высшего чиновничества?

16. Как англосаксонская правовая доктрина повлияла на степень бюрократизации системы управления страной?

Темы докладов и рефератов

1. Возникновение бюрократического аппарата управления в западно-европейских монархиях.

2. Идеи Н. Макиавелли о роли правители и его советников.

3. Природа власти и роль чиновничества в период абсолютистских монархий в Европе.

4. Французская бюрократия периода абсолютизм а.

5. Бюрократизация государственного управления в Пруссии.

6. Английское право и формирование модели бюрократии в Англии после победы парламента в войне с королевской властью.

Список литературы

1. Алексеев А. С. Возникновение конституций в монархических государствах континентальной Европы XIX ст. М., 1979.

2. Борисов Ю. В. Дипломатия Людовика XIV. М., 1991.

3. Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978.

4. Вебер М. Город. М., 2001.

5. Витер Р. Ю., Реверсов К. П., Трачевский А. С. История Нового времени. М., 1995. С. 121–130,146-161, 222,223.

6. Всемирная история. Энциклопедия. М., 1958. С. 38–81,118–136,414-433.

7. Н. Макиавелли. Избранные сочинения. М., 1982.

8. Новая история стран Европы и Америки. Учебник. М., 1986. С. 23–25, 102–104, 160–132.

9. Новая история. Учебник. М., 1972. С. 19–53, 103–112, 144–147.

10. Словарь исторический. М., 1998. С. 53, 151,468.

11. Хрестоматия по Новой истории. М., 1963. С. 19–51, 93–128, 229–236.

Глава 4

Формирование бюрократической системы управления в Российской империи

Идеи о предназначении царя и государственного управления в российской абсолютной монархии. Формирование и роль бюрократии в административных реформах Петра I. М. Вебер о патримониальном характере природы власти в эпоху Петра I. Бюрократическое устройство империи Екатерины II М. М. Сперанский, его идеи рационального бюрократического управления, результаты реформ центрального и провинциального аппарата управления империи Александра I. Место «просвещенной» бюрократии в патерналистской монархии Николая I. Влияние административных реформ императора Александра II на российскую бюрократическую систему в конце XIX — начале XX в.

Какие идеи закладывались в идеологию административных реформ Петра I?

С тем, чтобы понять и оценить замыслы Петра I по переустройству системы управления в Российском государстве, необходимо проследить, как формировалась его жизненная концепция о предназначении царя и подчиненного ему государственного аппарата.

Как известно, теоретиком абсолютизма в России архиепископом Феофаном Прокоповичем была выдвинута доктрина «образцовой, высшей обязанности» царя на его «службе». Самодержец, согласно идее Феофана, поставлен на вершину «чинов», является высшим «чином», в который его определил сам бог, поручив ему нелегкую «службу» управления подданными. Для осуществления этих божественно-бюрократических обязанностей царь должен, по мысли Феофана, иметь абсолютную власть, а именно: «власть законодательную крайне действительную, крайний суд взносящую… а самую ни каковым же законом не подлежащую».

Рассуждения Феофана Прокоповича о предназначении власти монарха были схожи и, скорее, отталкивались от тех идей, которыми жила правовая и философская мысль эпохи европейского рационализма XVII в.

Важно, что в авторитетных трудах европейских философов идеи рационализма преломлялись применительно к государству. Теоретические рассуждения сводились к тому, что государство есть творение не богоданное, а человеческое, сам человек мог совершенствовать его в зависимости от целей общества, превращая по собственному разумению в идеальный инструмент любых общественных преобразований. Государство, считал Т. Гоббс, строят, как дом. Эта теоретическая посылка стала важным аргументом, вытеснявшим из европейской философии средневековую идею неизменности и богоданности государственных форм.

Следует также отметить, что в эпоху Петра I в оценке общественных явлений и институтов преобладал механицизм. Выдающиеся успехи математики и естественных наук создали иллюзию, что можно трактовать жизнь во всех ее проявлениях как процесс механический. Неслучайна переписка Лейбница с Петром I, где затрагивалась проблема государственных реформ и где Лейбниц дает образ государства в виде часового механизма, все колесики которого действуют в идеальном сцеплении, что достигается с помощью усовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

Петр I, опираясь на традиционные представления о роли самодержца в России и исходя из собственного понимания рационализации государственного управления, придавал огромное значение писаному законодательству. Царь был убежден, что последовательное исполнение законов — ключ к общему благополучию и процветанию страны, универсальная панацея от всех трудностей и неудач, которые, полагал он, происходят из-за «небрежения законами» и плохого «порядка», т. е. организации управления.

Для создания совершенного государственного аппарата Петр I избрал в качестве образца шведское государственное устройство. Петр высоко ставил шведскую военную и государственную организацию и стремился превзойти Швецию, используя при этом ее же опыт, как на поле боя, так и в мирной жизни.

Шведская система управления была построена на принципах камерализма, получившего распространение в Европе XVI–XVII вв. Камерализм как учение о бюрократическом управлении содержал ряд черт, которые соответствовали представлениям Петра 1 о государственном аппарате.

Прежде всего в основу камерализма был заложен функциональный, а не территориальный принцип управления. Это предусматривало создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо отдельной сфере, шла ли речь о финансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, способ устройства учреждения базировался на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразных штатов и жалованья.

Такой порядок организации органов управления по замыслам царя был более полезен Российской империи, по сравнению с доставшимся Петру I в наследство средневековым аппаратом управления с характерным для него отсутствием специализации и четкого разделения функций, смешением территориального и функционального управления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплате труда.

Как формировался бюрократический аппарат в империи Петра I?

Остановимся более подробно на эволюции бюрократического аппарата в российском государстве. В допетровской России административный аппарат отличали ярко выраженные патримониальные черты. Как известно, при патримониализме назначение на должность происходило по милости правителя, оказываемой преданным ему слугам. Особое значение этот принцип получил в Московском царстве в XVI веке при Иване Грозном в период опричнины, когда, по сути, и сложилось сословие служилых людей. Основная часть из них привлекалась государством для военных нужд. Но при этом не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой, — неслучайно даже наместники, управлявшие сугубо внутренними российскими территориями, назывались воеводами.

К моменту вступления на престол Петра I административный аппарат управления страной состоял из единого сословия служилых людей, в которое входили как служилые «по отечеству», т. е. по происхождению, так и служилые «по прибору», т. е. по набору на добровольных началах.

Вершину пирамиды служилых чинов «по отечеству» составляли члены Боярской думы — думные чины. Кроме того, в эту группу входили стольники, стряпчие, дьяки, жильцы московские и городовые дворяне, которые назначались на высшие посты по усмотрению царя и в соответствии с принципом местничества, т. е. наследственным правом на определенную должность. Со временем по роду обязанностей в этой группе служилых людей образовалось довольно сложное и запутанное чиноначалие.

К служилым людям «по прибору» относились военные служилые — родовые казаки, пушкари, стрельцы, составлявшие по городам гарнизоны и полицейские команды, селившиеся по границам, а также мелкие гражданские служилые чины — подьячие, дельцы-разночинцы и т. п., входившие в управленческий аппарат многочисленных приказов.

Первоначально служилые «по прибору» в двух отношениях отличались от служилых «по отечеству»: во-первых, служба приборных людей была временная и личная, а не наследственная. Во-вторых, приборные люди содержались не поместьями, а либо денежным жалованьем либо землевладением, но на особом праве, которое совмещало в себе черты поместного и крестьянского землевладения, т. е. казенная земля отводилась целым обществам таких пограничных военных поселенцев, но с обязательством ратной сторожевой службы. С течением времени то и другое из указанных отличий постепенно исчезало: значительная часть приборных людей передавала свои служебные обязанности детям и внукам, которые получали уже характер служилых людей «по отечеству».

Все это говорит о том, что чиновничество допетровской России, в отличие от аппаратов управления стран сословных монархий Западной Европы, представляло собой единое служилое сословие, в котором, граница между служилыми «по отечеству» и служилыми «по прибору» не была четко определена. Иначе говоря, все служилые люди обладали правом земле- и душевладения, т. е. теми привилегиями, которые впоследствии стали монополией лишь дворянского сословия. При этом следует иметь в виду, что основная часть служивого сословия превращалась по традиции в собственников государственных должностей. Они рассматривали предоставленную им должность как привилегию, которая могла быть передана по наследству.

Основным средством для Петра I и его соратников в достижении целей по преобразованию России стало использование традиций государственной царевой службы. Это означало создание «бюрократических» учреждений, причем главным образом централизованных, поскольку в провинции отсутствовал необходимый для этого персонал. В отсутствие каких-либо промежуточных слоев именно служилый класс должен был стать по замыслу Петра I правящей элитой и проводником реформ.

Но для этого необходимо было реформировать сам служилый класс. Петр I ввел новый, отличный от прежнего, критерий службы, а именно: принцип происхождения и наследования должности был заменен принципом личной выслуги, что изменило положение сословия служилых людей. Как абсолютный властитель Петр I не. мог допустить, чтобы такой критерий, как происхождение, а не выслуга, т. е. заслуги перед царем, определяемым по законам, им же самим продиктованным и изменяемым по собственному усмотрению, определял включение в служебную иерархию и продвижение по лестнице чинов.

Подход Петра I к знатности как достоинству, зависящему от личной выслуги и качеств человека, не ставил задачу демократизации верхушки общества. Оберегая свой абсолютизм, Петр I лишь открывал возможности «годным», т. е. особенно способным и преданным в службе государю, выходцам из низших слоев общества стать членами привилегированного сословия. На смену своевольному боярину, обязанному положением в обществе лишь своему происхождению и традиции, приходил послушный, всем обязанный царю офицер или чиновник.

Петровские реформы навсегда покончили с прежними критериями, формировавшими сословие служилых людей. За службу в регулярной армии и в казенных учреждениях стали платить фиксированное денежное жалованье. Поместья, перестав быть видом жалованья за службу, стали фактически неотторжимыми. Они сливались с другой формой землевладения — вотчинной, т. е. родовой. Произошел распад сословия на две категории: большая часть служилых «по отечеству» превратилась в дворянство, меньшая часть служилых «по отечеству», а также большая часть «приборных», лишившись службы и соответственно связанных с нею привилегий, вошли в сословие государственных крестьян, искусственно созданное Петром I, низводились до положения тяглых, т. е. низших, категорий населения.

Таким образом, было положено начало превращению традиционного служилого дворянства в чиновничество — основной инструмент упорядоченного государства. Дворяне стали должностными лицами, ответственными за выполнение задач, поставленных государством и его главой и направленных на обеспечение оптимальной эксплуатации всех доступных ресурсов. Ведение государственных дел регулировалось общими правилами, охватывавшими любые возможные служебные ситуации.

Идею создания совершенного государственного аппарата царь Петр I вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией не оставалось, он решился приступить к ее осуществлению. Реформа государственного аппарата началась в конце 1717 г., когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов. Новая административная система была организована по функциональному, а не по географическому или историческому признаку (как это было с приказами). Учреждение Сената, устройство коллегий, губернские реформы, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению империи окончательный вид, какого успел добиться Петр I к концу своей деятельности.

Важная особенность административных реформ Петра I, не преодолевших патримониальный характер устройства управления, состояла в том, что между новой административной системой и той, что существовала в России в XVII в., сохранялась значительная степень преемственности. К этому приводило своеобразие социального состава правительственных учреждений в Московском царстве. Петр I, разграничивая центральное и областное управление, пытался построить то и другое на различных основах.

Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств Петр I возложил на центральное управление. Эта задача требовала от чиновников административных органов соответствующих знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения и происхождения. Так центральное управление получило бюрократический состав, поскольку в нем не было сословного подбора чиновников.

Руководство же местными вопросами Петр I считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в местном хозяйстве имели два сословия: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество, деятельностью которых обеспечивалась устойчивость государственного хозяйства. Для успешного хозяйственного развития регионов страны местному управлению Петр I оставил прежний сословно-аристократический характер.

Петровские реформы не смогли устранить личные связи и личную преданность как основу патримониальных взаимоотношений внутри управленческого аппарата. Несложно объяснить причины этого: в силу образовательных требований для занятия должности, которым не отвечало большинство населения, в центральные учреждения подбирались «свои» чиновники из ограниченного круга лиц. Семейные связи и личная преданность продолжали играть значительную роль в среде служилого дворянства.

Административная реформа в управлении готовилась очень обдуманно. Петр I создавал всеобъемлющее законодательство, которым были охвачены и регламентированы все бюрократические учреждения и административные инстанции. Большей частью это были переводы или переработки шведских уставов. Генеральный регламент, принятый в 1720 г., установил правила, регулирующие деятельность различных должностных лиц и законодательным путем закрепил идею о гражданской службе русского дворянства как одной из важнейших форм исполнения обязанностей перед государем и государством.

Особое значение Петр I придавал профессионализации создаваемого бюрократического аппарата. Новые учреждения требовали подготовленных и дисциплинированных чиновников, каких не находилось в наличном служилом запасе. К тому же новые учреждения вводили множество новых должностей. Главным поставщиком кандидатов на гражданские должности по-прежнему было дворянство. Из него наиболее годные к службе люди были заняты в армии, а в обеспечении канцелярий и казенных присутствий ощущался острый недостаток грамотных людей.

В связи с этим в Генеральный регламент была внесена глава, которая предполагала обучать дворянских детей канцелярскому делу. Необычной казалась современникам идея обучения дворянских отроков профессии «чернильного племени» подьячих. Петр I требовал выполнения установленного им правила о том, что как военным без службы в солдатах, так и гражданским, минуя канцелярию, по Табели о рангах вверх не подняться. С 1722 г. для дворянских детей была введена специальная канцелярская должность — камер-юнкер, исполнять которую надлежало без послаблений. По этому поводу Петр 1 сам лично дополнил Генеральный регламент.

Чтобы созданная пирамида чинов воспроизводилась и в ней существовала четкая субординация, Петр I подготовил знаменитую Табель о рангах — один из важнейших документов российской истории. С учреждением Табели о рангах в 1722 г. служебный критерий был положен в основу социальной структуры общества. В результате государство и его глава получили полный контроль над социальной структурой государства и, следовательно, над всеми подданными.

Табель вводила новую иерархию чинов, которые можно было получить посредством личной службы, поднимаясь последовательно от чина к чину. Все чины делились на четыре категории: воинские (в т. ч. сухопутные, гвардейские, артиллерийские), морские, штатские («статские») и придворные. В каждой категории устанавливалось 14 классов. Важной чертой Табели было то, что она устанавливала соответствие между чинами разных категорий. Принцип личной выслуги закреплялся особым положением Табели, в котором говорилось, что выходцы из высших категорий дворянства не избавляются от службы, начиная ее снизу.

Табель о рангах устранила средневековое деление чиновников на две группы и ввела единую иерархию должностей. Тем не менее, в течение долгого времени после ее принятия высшие государственные посты продолжали занимать преимущественно представители древних аристократических родов, хотя на среднем и низшем уровне бюрократической иерархии заметно возросло число выходцев из обедневших дворян и других социальных слоев.

В целом петровская политика в отношении дворянства усиливала бюрократизацию самого правящего класса, что нашло отражение в подчеркивании преимущества рангов и чинов, получаемых за государственную службу, а также в определении порядка предоставления дворянского достоинства за службу в армии и гражданских учреждениях. Таким образом «порода» отступала назад перед «чином».

Петр I неустанно твердил дворянству, что только посредством службы оно делается «благородным» и отличным от «подлого», т. е, простого народа. Для дворян с пятнадцатилетнего возраста и до старости государственная служба стала не просто обязательной, но постоянной. Петр I стандартизировал практику служебных назначений до такой степени, что каждый дворянин мог быть послан в любое место для занятия любой должности по усмотрению центральной власти. Служебные листы и картотеки, содержавшие записи о назначениях, переводах, повышениях, окладах и дисциплинарных мерах, хранились в Герольдмейстерской конторе, надзор за деятельностью которой осуществлялся непосредственно царем.

Петровские реформы не изменили патримониального характера государственного строя России. Европеизируя Россию, Петр I довел до крайности то бесправие жителей по отношению к государству, которое характеризует собой восточные деспотии. Постепенный распад патримониальных властных структур, начавшийся во второй половине XVIII в., был в основном завершен только в результате реформ 1860-х гг.

Как М. Вебер оценивал значение и результаты административных реформ Петра I?

Как конфуцианский Китай или Франция и Пруссия эпохи абсолютизма, Российская империя Петра I послужила М. Веберу примером одного из вариантов эволюции патримониальных властных структур.

По мнению М. Вебера, изложенного в ряде его работ, посвященных теории бюрократии, петровские реформы не изменили патримониального характера государственного строя государства.

Существовала некоторая аналогия между положением чиновника в петровской России и в конфуцианском Китае. Действительно, поскольку российское дворянство не обладало монополией на должности, а для их занятия не требовалось обязательного владения земельной собственностью, но требовался определенный уровень образования, здесь, по-видимому, наблюдается сходство с ситуацией в Китае. Но имелось также отличие, поскольку российские дворяне, в отличие от китайских мандаринов, являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях. Дворянство было связано с прерогативами господского патримониализма такого рода, который был чужд Китаю.

Как подчеркивал М. Вебер, собственно политическая власть, социальный престиж и прежде всего возможности экономического обогащения, которые в России были обусловлены обладанием политической властью, зависели в полном соответствии с китайским образцом только от должности или прямо от придворных связей, а не от владения земельной собственностью.

М. Вебер отметил также, что степень радикальности преобразований Петра I, основанных на прямых приказах царя, не изменили природы патримониального господства. По-прежнему сущность приказа государя также определялась традицией. Нарушение ее царем постоянно ставило под угрозу законность его собственного господства, покоящегося только на незыблемости традиции. Пределы почти абсолютного послушания совпадают с границами действия традиции. Нарушение заповедей обычая таит в себе опасность сопротивления подданных, которое в этом случае обращается против личности государя, но не против системы в целом. Такой мятеж М. Вебер называет «традиционалистской революцией», восстанавливающей необходимое равновесие внутри самого порядка вещей. В связи с этим можно вспомнить, например, «брожение», начавшееся с реформами Петра 1, который воспринимался среди подданных то как «подменный царь», то как «антихрист».

М. Вебера интересовали вопросы соотношения власти российского монарха и возможности ограничить эту власть со стороны бюрократии. Абсолютная власть царя основывалась, с одной стороны, на единстве его интересов с интересами большинства обладателей чинов, которые осуществляли управление и командовали армией, с другой — обеспечивалась полным отсутствием сословной солидарности интересов в среде самого дворянства. Как и китайские чиновники, российские дворяне видели друг в друге соперников в борьбе за чины и государевы милости.

Все это позволило сделать М. Веберу вывод о том, что в России монополия дворянского сословия на владение крепостными не создала единого бюрократического сословия, а лишь усиливала патримониальную бюрократизацию дворянства, поскольку существовала борьба за чины и лишь должность предоставляла значительные возможности для обогащения. М. Вебер сравнивает такое положение дел с тем, какое сложилось в поздней Римской и Византийской империях, а также в древневавилонском, персидском и эллинистических царствах. Там также поместный патримониализм (который, полностью отсутствовал в Китае) не привел ни к образованию определенной связи между землевладением и государственными должностями ни к возникновению солидарного аристократического сословия на основе землевладения.

М. Вебер отметил, что царский патримониализм умело использовал в своих целях систему, которая крепко увязывала социальную власть дворянства над крестьянством со службой государю и создавала устойчивость самодержавию в России.

Как меняются формирование и роль бюрократии под воздействием административных реформ Екатерины II?

Разделяя цели Петра I по созданию в России упорядоченного «регулярного» государства, Екатерина II подошла к этому вопросу с другой стороны.

Воззрения Екатерины II на роль абсолютного монарха и государства формировались под воздействием идей французских философов «Просвещения» XVIII в., прежде всего Ф. Вольтера, суть которых сводилась к тому, что государство должно осуществлять общее благо для всех сословий, а предназначение власти государя — в служении народу для его просвещения, искоренения заблуждений и злоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именно монарху предназначено проводить рациональное переустройство общества путем изменения учреждений и улучшения нравов. Такое философское понимание монархии получило название «просвещенного абсолютизма».

Особенно близки Екатерине II были рассуждения философа Ш. Монтескье, данные им в своем обширном труде «Дух законов». Часть его идей царица внесла в написанный ей лично «Наказ» Уложенной комиссии по составлению нового законодательства Российской империи. По теории Ш. Монтескье, формы правления зависят от исторически сложившихся свойств народа. Лишь в монархии философ находил государственное устройство, способное обеспечить разделение властей на законодательную (парламент), исполнительную (король) и судебную (независимый суд), ибо в республике, по его мнению, власть безраздельно находится в руках всего народа или одних знатных, и ее никто не сдерживает.

Новые представлении о государстве находились в полном противоречии с большей частью остатков старых средневековых политических учреждений и общественных отношений в тогдашней России — сохранение привилегий дворянства, крепостное право, неразвитость городского сословия, неустроенность управления провинциями и др.

Итогом деятельности Петра I стало создание центрального бюрократического аппарата и наделение его властью. Его реформы в провинциях имели ограниченный характер, по сути оставив неизменным их прежнее устройство. После смерти царя верхушка столичной бюрократии, усвоив политические претензии на власть, характерные для допетровской аристократии, стремилась из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, стать чиновной аристократией. Под влиянием интересов разных группировок новой элиты в первой половине XVIII в. вводились перемены в центральном управлении империи, ограничивающие абсолютную власть монарха.

В период «дворцовых переворотов» чередой создавались новые высшие учреждения с законодательными функциями, вставшие выше Сената — органа, названного Петром I высшим руководителем и контролером управления и суда в империи. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре П, Кабинет министров при Анне Иоановне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III.

Таким образом, освободившись от любого давления и контроля в центре и провинции, новая чиновная аристократия вносила в управление государством личный произвол, нарушая формальные правила, установленные Петром I, которые регулировали и обезличивали деятельность всего бюрократического аппарата.

Противопоставляя стремлению высших чиновников заменить царское самовластие своим собственным господством, Екатерина II попыталась изменить социальную структуру общества, создать в России такие «сословия» и сформировать такую бюрократическую систему управления, которые укрепляли бы самодержавную власть, усиливая централизацию управления.

Представления об отличиях рационального государственного устройства от средневековых порядков, которые Екатерина II вынесла из знакомства с литературой философов-просветителей, требовали, поскольку государство призвано осуществлять общее благо, чтобы все провинции одного и того же государства были устроены совершенно одинаково и управлялись по одним и тем же законам.

Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание на переустройство областного управления после пугачевского бунта, который местная администрация в силу несовершенства и малочисленности не сумела ни предупредить ни вовремя пресечь. К моменту екатерининских реформ губернии России представляли обширные административные округа, снабженные недостаточным количеством учреждений с небольшим личным составом. В областном управлении смешивались различные ведомства: одно и то же присутственное место ведало административными делами, финансами, уголовным и гражданским судом.

Первый конкретный шаг в реформах был предпринят в 1775 г. с изданием императорского Указа «Учреждения для управления губерний». Екатерина II ввела новое областное деление: вместо 20-ти вся империя была разделена на 50 губерний. Губернии делились на уезды. Каждая губерния и уезд получили однообразное административное и судебное устройство.

Областная реформа вводила множество новых учреждений, сформированных по функциональному принципу, как в губерниях, так и в уездах. Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, которым руководил губернатор. Важное место в губернской администрации занимала казенная палата, ведавшая доходами, расходами, торговлей и промышленностью.

Вводилась разветвленная сеть судебных учреждений, но весь судебный аппарат оставался частью административной системы империи и не обладал независимым статусом. Суды были сословными и комплектовались из чиновника, возглавлявшего суд, и выборных представителей от того сословия, дела которого суд разбирал.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд под председательством земского исправника. Учреждение, хоть и называлось судом, но судебные функции не отправляло, а ведало полицией и администрацией. Власть исправника простиралась на весь уезд, за исключением уездного города, — ему соответствовал городничий или комендант.

Областная реформа привела также к децентрализаций управления в империи, к перенесению государственных забот из центра на места, в губернии. Это повлекло существенные изменения в структуре центрального аппарата. Если губернская казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезала необходимость в существовании таких центральных органов управления, как Мануфактур-, Берг-, Камер- и Ревизион-коллегий. Появление в губерниях палат уголовных дел и гражданских дел делало ненужным существование Юстиц- и Вотчинной коллегий.

Областная реформа разрушила всю петровскую коллегиальную систему управления. В результате сеть центральных учреждений значительно упростилась: высшим учреждением являлся Императорский совет, ниже его находился Сенат, поделенный на 6 департаментов, еще ниже — оставшиеся три коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено право решать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.

Краеугольным камнем реформ Екатерины II явилось издание в 1785 г. Жалованных грамот дворянству и городам. Жалованные грамоты создавали механизм, с помощью которого выборные представители дворянского и городского «сословий» могли содействовать исполнению законов государства, осуществляя общественный надзор за деятельностью местной правительственной администрации.

В то же время корпоративные структуры, которые Екатерина II вводила в виде самоуправляемого уездного дворянского общества и городского самоуправления в виде градских обществ с шестигласными думами, положившие начало формированию дворянства и городского населения как сословий, не были достаточно устойчивыми.

Основным фактором, не позволившим консолидировать систему сословий в царствование Екатерины II, явилось отсутствие стабильного законодательства. Помещики-землевладельцы могли распоряжаться своей землей по собственному усмотрению, но не было кодекса законов, который требовал бы уважения этих прав, включая и со стороны монарха. По-прежнему лишь чины предоставляли возможности для приобретения социального статуса, дающего привилегии. В связи с этим патримониальный характер дворянства екатерининской России оставался неизменным.

Реформы Екатерины II достигли цели, ради которой проводились, — страна была опутана густой сетью чиновничьих учреждений, способных реагировать как на события повседневной жизни в уездах и губерниях (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: крестьянские бунты, эпидемии и т. д.

Служба в царствование Екатерины II, перестав быть обязательной для дворянства, не потеряла своего значения как средства обогащения. Благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда, что повлекло появление многочисленных казенных учреждений, у дворян в губерниях и уездах возникла возможность пополнить свой бюджет за счет государственного жалованья. Однако необходимых профессиональных знаний для канцелярской работы у провинциальных дворян не было, что в результате определило низкую эффективность разросшегося чиновничьего аппарата.

Вместе с тем были приняты усилия по упорядочению назначения на должности и продвижения по службе. Этому способствовало введение послужных списков гражданских служащих. Рост численности государственного аппарата потребовал создания системы учета чиновников и контроля за их служебной деятельностью.

Еще при Елизавете I в ходе переписи чиновников 1754–1756 гг. были введены послужные списки, в которых указывались такие сведения, как чин, титул, образование, прохождение службы и др. По поручению Екатерины II в 1764 г. Сенат издал указ «О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода». От центральных и местных административных органов требовалось указать в именных списках, «кто какими чинами происходил, добропорядочно ль поступал, также не был ль в каких штрафах». Послужной список должен был согласно единому образцу содержать ответы в соответствии с установленными графами. Таким образом, со второй половины XVIII в. послужные списки стали основным документом, содержавшим сведения о гражданских служащих империи.

Всесильное столичное чиновное дворянство, выступавшее в первой половине XVIII в. как руководящий орган государственного управления и в этом качестве активно принимавшее участие во всех дворцовых переворотах, потеряло свое привилегированное положение. В результате осуществления екатерининских реформ в административной системе империи происходит определенная децентрализация: наряду с центральным бюрократическим аппаратом возникает новый орган управления — провинциальное чиновничество.

Следует отметить, что разрастание чиновного аппарата не изменило его патримониальную природу, но подготовило условия для процесса формирования рациональных бюрократических начал.

В чем суть идей М. М. Сперанского о рациональном бюрократическом управлении в империи Александра I?

Новый этап эволюции бюрократических структур в России связан с административными преобразованиями начала XIX в., когда была осуществлена более последовательная рационализация управления и государственного аппарата, чем в петровскую и екатерининскую эпохи.

Реформы Александра I, включавшие создание министерств и Государственного Совета, явились кульминацией процесса, начавшегося во второй половине XVIII в. по приведению административных структур империи в соответствие с рационалистическими идеями «Просвещения». Основным архитектором реформ явился М. М. Сперанский.

Став одним из ближайших сподвижников молодого царя, М. М. Сперанский предложил программу изменений всей структуры государственного управления империи. Предлагалось составить управление из тройного рода учреждений — законодательных, исполнительных и судебных. Все эти учреждения сверху донизу, с сельской волости до вершины управления имели бы земский выборный характер. Во главе управленческой пирамиды должны были стоять три учреждения: законодательное — Государственная Дума, состоящая из депутатов всех сословий, исполнительное — министерства, ответственные перед Думой, и судебное — Сенат. Деятельность трех высших учреждений империи должна была объединяться Государственным Советом, состоящим из представителей аристократии, устроенным по аналогии с английской палатой лордов.

Осуществленные на практике части преобразовательного плана М. М. Сперанского по рационализации государственного устройства России относятся к центральному управлению.

Созданный по его инициативе в 1810 г. и просуществовавший до 19] 7 г. Государственный Совет стал своеобразным явлением в государственном праве Российской империи. Председательствовал в Государственном Совете сам царь, назначавший и членов Совета. В системе управления империи этот орган выполнял двойное назначение — законотворческое и координационное, поскольку разрабатывал и обсуждал законодательные вопросы по всем отраслям управления и объединял в соответствии с утвержденными монархом решениями деятельность всех этих отраслей.

Государственный Совет нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных парламентов, поскольку он не был законодательной властью, а только выступал специальным органом монарха. Совет также не был аналогом допетровской Боярской Думы, т. к. в его состав входили высшие чиновники не по наследственному праву, а в силу профессиональных управленческих качеств.

Вслед за Государственным Советом были преобразованы, по плану М. М. Сперанского, все учрежденные Александром I в 1802 г. министерства. В манифесте Александра I по этому поводу министерствам поручалось «иметь непрерывное сношение со всеми местами». и в соответствии с государственными законами вести постоянную и активную работу «по оживлению» промышленности и торговли, развитию науки и искусства, повышению благосостояния общества, т. е, министерства и их чиновники квалифицировались как важный структурный элемент системы государственного управления, призванный претворять в жизнь «установления» верховной власти в центре и на местах в пределах их компетенции.

М. М, Сперанский находил недостатком этих органов унаследованное ими от петровских коллегий отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. В 1810 г. заново были уточнены состав и делопроизводство министерств, обозначены полномочия министров и другие важные элементы министерского управления.

Преобразование Сената, по предложению М. М. Сперанского, должно было строиться на строгом разделении административных и судебных дел, которые смешивались в прежнем устройстве этого органа. Особенностью нового судебного Сената должна была стать двойственность его состава: одни члены назначались царем, другие выбирались дворянством. Несмотря на то, что Александр I утвердил проект указа по этому вопросу, различные внешние и внутренние препятствия помешали осуществлению реформы Сената, благодаря чему Сенат сохранил смешение ведомств, внося некоторую нестройность в общую структуру центрального управления.

Более решительные меры по предложениям М. М. Сперанского были проведены Александром I в установлении рационального порядка организации государственной службы чиновников в новых правительственных учреждениях.

Прежде всего к ним относится указ о придворных званиях. Согласно петровской Табели о рангах звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностями, однако давали существенные привилегии. Указом предлагалось всем, носившим это звание, но не состоявшим на военной или гражданской службе, в двухмесячный срок поступить на такую службу. Эти чины обращались впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими преимуществами.

Другой указ дал толчок к профессионализации государственного аппарата. Был установлен совершенно новый порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на ответственные должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. Указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не выдержали экзамена по прилагавшейся к Указу программе.

На основании Высочайшего указа 1809 г. при всех университетах создавались курсы для чиновников по изучению университетских дисциплин. Курсы работали ежегодно с мая по октябрь и готовили слушателей-чиновников к экзаменам в объеме учебной программы университета. Для приема экзаменов по завершении курсов при университетах создавались государственные экзаменационные комиссии в составе трех профессоров под председательством ректора. Успешно выдержавшим экзамены правление университета выдавало аттестат о его окончании. Аналогичные курсы открывались при отраслевых вузах министерств и ведомств. Тем самым были созданы основы системы подготовки и повышения образовательного и профессионального уровня государственных служащих.

Реакция на стремление Александра I сформировать корпус образованных служащих была крайне негативной, прежде всего со стороны высших чиновников. Министры добивались у царя исключения из правил для своих ведомств, доказывая, что для «отраслевой специфики» его ведомства опыт важнее знаний. В связи с этим стали появляться отступления от установленного порядка для отдельных учреждений и категорий чиновников.

С 1856 г. критерий образования при чинопроизводстве окончательно потерял свое преимущественное значение перед критериями выслуги и происхождения.

Оба указа Александра I ясно выразили квалификационные требования к чиновникам в правительственных учреждениях — они должны были быть исполнителями, обладающими отечественным образованием, т. е. воспитанными в национальном духе, продвигающимися не выслугой лет, а отличными знаниями и действительными заслугами, действующими в духе государственных интересов.

В романтических планах М. М. Сперанского виделось, что уже через пять-шесть лет все требующие соответствующей квалификации должности в государственном аппарате можно будет заполнить лицами, окончившими российские учебные заведения. Были предприняты меры по открытию многих учебных заведений, в т. ч. университетов, в различных губернских городах. Началось формирование «просвещенного» российского чиновничества.

Реформы Александра I затронули не только центральную, но и провинциальную бюрократию. В административном аппарате в губерниях, как и в центре, должностные функция становились все более специализированными: от чиновников, по крайней мере на среднем уровне, требовались значительная образовательная подготовка и профессиональная компетентность. Теперь местные чиновники могли проявлять больше инициативы, что способствовало более ровной работе административного аппарата, приближения ее к требованиям социально-экономического развития страны.

В целом российское чиновничество в период правления Александра I стало приобретать некоторые контуры современной бюрократии, но основные его черты — патримониальный и наследственный характер получения должностей — оставались неизменными.

Какое место отводилось «просвещенной» бюрократии в патерналистской монархии Николая I?

«Административный идеализм», связанный с деятельностью М. М. Сперанского по созданию рационального государственного управления, сменился «бюрократическим» реализмом николаевского времени с жесткой регламентацией всех сфер общественной жизни. Царствование Николая I явилось кульминационной точкой и завершающим этапом длительного периода эволюции российского дворянства, превратившегося по замыслам Петра I в замкнутое сословие профессионального чиновничества.

Николаю I, резко поменявшему приоритеты верховной власти, манеру управления государством, после известных событий 14 декабря 1825 г. потребовалось приспособить административный механизм к требованиям жизни. Называя себя первым чиновником империи, которой, по его словам, «управляют двадцать пять тысяч столоначальников», Николай I в противовес антисамодержавным планам декабристов поставил целью своего царствования создание в России «государства всеобщего блага».

Достижение поставленной цели должно было осуществляться на основе патерналистского подхода, означавшего, что самодержавное господство наилучшим образом отвечает интересам всех сословий империи, поскольку без отеческой опеки царя они неспособны сами позаботиться о собственных делах. Правительство под руководством императора должно обращаться с подданными, создавая авторитарную модель семейных отношений, т. е. отношений отца властного, но доброжелательного со своим ребенком. Именно в правильно организованном чиновничестве царь видел тот механизм, который позволил бы ему держать под своим личным контролем все стороны жизни империи, сохраняя самодержавный режим власти.

Для Николая I не было тайной, что заговор декабристов явился новым проявлением старой шляхетской привычки вмешиваться в политику для завоевания себе новых политических прав. Теряя опору в аристократическом слое дворянства, царь создал необходимый ему государственный аппарат, предпочитая опираться на дворян, доходы которых не позволяли им существовать без дополнительных средств, получаемых от государства, т. е. на профессиональных, бюрократов дворянского происхождения (или получивших дворянство), живущих только на жалованье.

Это был тот же принцип, которого придерживался и Петр I, но с существенным отличием, ибо после отмены Петром III обязанности дворянства нести государственную службу стало возможным привлечь таких людей в государственный аппарат, не прибегая к принуждению.

В России к середине XIX в. почти полностью сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил утверждением «Устава о службе гражданской», в котором было установлено примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до его отмены в ноябре 1917 г. В Уставе содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, регламентировавших формирование и управленческую работу корпуса государственных служащих России. Все это ставило деятельность персонала административных органов на прочную законодательную основу. Граница между военной и гражданской карьерами теперь была четко обозначена, — они могли пересекаться только на высшем чиновничьем уровне (генерал-губернаторы, сенаторы, министры).

Были изданы также специальные законы от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй — условия продвижения по лестнице чинов, в основу которых был положен принцип выслуги, обеспечивавший постепенный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.

Установление этих требований в значительной мере стало следствием тщательно продуманных усилий Николая I, опасавшегося попадания в государственный аппарат людей из двух социальных групп: аристократии, из рядов которой вышли лидеры декабристов, и образованных разночинцев, которые ассоциировались с радикалами времен Великой французской революции 1789 г.

В своей кадровой политике правительство Николая I провозгласило отказ от предоставления каких-либо привилегий или использования ограничений, связанных с национальной принадлежностью или верованием. Во второй статье «Устава о службе гражданской» указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не может быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на получение права государственной службы оказывала влияние официальная политика, подчеркивающая преимущество православия перед другими конфессиями, что накладывало определенные ограничения для представителей знати других национальностей.

В целом же правительство Николая I учитывало многонациональный состав населения России и использовало знатные слои разных народов в структурах государственного управления, В первой половине XIX в. среди руководящих чинов удельный вес русских составлял примерно одну треть. В то же время на долю должностных лиц западно-европейского происхождения приходилось 25 %, польского и литовского — 24, татарского происхождения — 17 %. В конце XIX — начале XX в. в составе высшей российской бюрократии доля русских чиновников достигала 60 %, а 40 % руководящих должностей занимали представители других национальностей.

Продолжая политику, заложенную реформами Александра I на создание «просвещенной бюрократии», Николай I рационализировал бюрократию, требуя, чтобы квалификация большинства чиновников отвечала минимальным стандартам профессиональной компетентности. Должностные функции все в большей степени специализировались. Специализация была особенно значительной в министерствах финансов и внутренних дел, а также в судебных органах.

Такая степень специализации требовала соответствующего уровня профессионализации на базе соответствующего образования и подготовки. Минимальные образовательные требования для поступления на гражданскую службу были определены еще указами Александра I. Претенденты на административные посты любого уровня должны были продемонстрировать знакомство с бюрократическими процедурами и специальные знания в своей сфере деятельности. Государство предоставляло возможность получить специальное образование для последующего получения должности в многочисленных учебных заведениях, открытых в царствование Николая I. В эти учебные заведения допускались не только дворяне, хотя последние и имели преимущества.

Николай I прилагал усилия для создания условий службы, при которых чиновник мог расширять профессиональные знания, накапливать опыт по избранной специальности. В 1837 г. Сенат с согласия Николая I запретил принимать в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений. Для назначения на должности в центральные управленческие органы требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских или приравненных к таковым административных структурах.

Введение нового порядка было направлено на оказание содействия прежде всего местным административным органам, испытывавшим острую нехватку кадров в замещении вакантных должностей чиновниками, получившими хорошее образование, а также необходимостью предоставить молодым людям, начинающим гражданскую службу, возможность приобрести «навыки в делах», служа в низовых административных структурах. Теперь работа на низовых должностях и прохождение служебной школы губернского уровня давали преимущества при выдвижении на вакантные места в центральных административно-политических органах.

В повышении ответственности чиновников административных органов активно использовались дисциплинарные взыскания. Постановлением Государственного совета (1831 г.) за «медленность и нерадение» по службе, за плохое ведение порученных дел были введены наказания в виде выговоров и строгих выговоров. Гражданские чиновники, получившие в течение года три строгих выговора или шесть простых выговоров, за новое упущение по службе предавались суду. Если суд находил все эти взыскания обоснованными, он мог принять решение о вычете из служебного стажа чиновника полгода или года в зависимости от степени упущений и проступков, что означало задержку в представлении к очередному чину, затрудняло оформление наградных дел, лишало тех или иных поощрений.

Преданность Николая I упорядочению всех сфер общественной жизни как идеалу самодержавного управления, его упрямое следование во всем исключительно бюрократическим нормам привело, в конечном итоге, как показали события Крымской войны, к снижению эффективности управления страной. Утверждение жесткого централизма в управлении всеми сферами государственной и общественной жизни сопровождалось строгой, подчас мелочной регламентацией посредством великого множества уставов, положений, инструкций и распоряжений, образованием все новых и новых структур государственного аппарата.

Тем не менее, следует отметить, что Николай I за годы своего правления добился поставленной перед собой цели — бюрократия сформировалась как основная опора и главный инструмент царизма. Характерной чертой разросшегося при Николае I до небывалых ранее размеров чиновного аппарата стало также и то, что важнейшие посты на среднем уровне чиновной иерархии империи занимали люди, избравшие гражданскую службу в качестве карьеры и жившие на жалованье.

Еще более важным, чем минимальные образовательные требовании для занятия должности, стало возникновение в николаевскую эпоху нового отношения к службе. Идеалом обедневших дворян становилось служение не только монарху и государству, но и всей нации. Чувство морального и профессионального долга по отношению к народу и монарху было преобладающей чертой лучших гражданских чиновников, выдвинувшихся при Николае I. Именно такие чиновники в годы правления следующего монарха подготовили, а затем и воплотили в жизнь великие реформы.

Каково влияние реформ императора Александра II на изменение российской бюрократической системы в конце XIX — начале XX в.?

Основная реформа царствования Александра II — освобождение крестьян — внесла коренную перемену в российский общественный порядок и повлекла за собой остальные реформы: создание всесословных земств и всесословных судов. Начиная с середины XIX в. дворянство уже не является господствующим как в правительственном управлении, так и в мест ной жизни.

Продолжая политику своего отца по рационализации деятельности аппарата управления Александр II выступает за отделение чиновника от собственности на средства управления, в результате которого получение служащим средств к существованию зависит только от государства, что подчиняет служащего государственной дисциплине.

Как известно, петровская Табель о рангах точно определяла зависимость занятия той или иной государственной должности от соответствующего чина, а не от профессиональных качеств чиновника. Разные слои общества относились к Табели о рангах по-разному. Но к середине XIX в. стало очевидным, что продвижению достойнейших она не способствует.

Александр II учредил особое Совещательное собрание, которое предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены Табели о рангах, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате чиновничье жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в два раза. Однако Табель о рангах осталась в неприкосновенности.

Александр III также учредил Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они утратили всякое положительное значение. Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Но подавляющее большинство министров Александра III высказалось против отмены чинов. Только С. Ю. Витте добился для своего ведомства — министерства финансов — исключения, получив право принимать сотрудников, в т. ч. и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы, образованная Николаем П, предложила заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный Александром II образовательный ценз для чиновников. В результате был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились.

Временное правительство в августе — сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить. Окончательное решение вопроса произошло после октября 1917 г.

Важным звеном механизма деятельности аппарата государственного управления в послереформенный период являлось правовое регулирование формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Законодательные и нормативные документы определяли правовые, организационные и социальные основы формирования и функционирования персонала административных органов, устанавливали права, функции и ответственность служащих, утверждали регламент приема на службу и ее прохождения, формы поощрений и взысканий, формулировали требования к образованию и профессиональному уровню чиновников.

В этом механизме интересна практика работы с кадрами учреждений властно-административной вертикали. С поступлением на службу чиновники ставились в рамки профессиональных, должностных, этических и других требований, предъявлявшихся им различного рода нормативными документами.

Наиболее полную разработку требования к деловым и нравственным качествам чиновников получили в конце XIX в. в Своде уставов о службе гражданской. Среди качеств, необходимых чиновнику для успешного выполнения служебного долга, в Своде указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля к отправлению поручения», «усердие к общему добру», «здравый рассудок», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию».

В перечень обязанностей гражданских служащих входили их деятельность в полном соответствии с государственными законами, недопущение превышения власти, равно как и бездействия в условиях настоятельной необходимости принятая чиновниками нужных мер. От служащих требовалось неукоснительное соблюдение установленной в государственных учреждениях дисциплины, своевременное и качественное выполнение распоряжений руководства.

В период с конца XIX в. сформировалась система, при которой чиновники, принятые на службу, оказывались в условиях определенных ограничений, связанных с принадлежностью к административно-властным органам государства. Служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанность быть поверенными в делах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц.

Чиновники административных учреждений не должны были заниматься подрядами или поставками по месту работы как сами лично, так и через родственников или подставных лиц. Александром III специально в 1884 г. был утвержден указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». В соответствии с указом государственная, служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении: I) железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, 2) общественных и частных кредитных ассоциаций.

Если в нарушение этого предписания чиновники первых трех классов все же приняли участие в учреждении компаний или заняли в них те или иные должности, закон требовал от этих лиц оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им чиновное звание. В случае неподачи в трехмесячный срок прошения об отставке они увольнялись со службы приказом по министерству или учреждению.

В опыте организации деятельности служащих Российской империи обращают на себя внимание государственные меры по повышению ответственности чиновников за порученное дело. Нарушение ими служебного долга влекло за собой ответственность, которая в зависимости от тяжести проступков подразделялась на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Уголовная ответственность означала предание чиновников суду за преступления по должности. Гражданская ответственность служащих была связана с предъявлением иска за убытки, причиненные халатностью, медлительностью или другими грубыми нарушениями должностных обязанностей.

Особенностью организации государственной власти в России в пореформенный период являлось срастание высшей бюрократии с правящей политической элитой. С превращением чиновничества в особое сословие с корпоративными интересами из его верхнего слоя сформировалась своего рода «номенклатура». К началу XX в. в правовом отношении она уже стояла на одной ступени с родовитой аристократией, окружая царский трон. По мере врастания в систему власти чиновная бюрократия получала широкие властные полномочия, утрачивая служебную роль в государстве. Вместе с монархом она во все большей степени определяла внешнюю и внутреннюю политику страны.

Таким образом, после реформ 1860-х годов на смену дворянско-аристократическому принципу формирования политической элиты пришел принцип аппаратно-разночинный. Но этой элите не хватало мощной идеологической системы, ибо исповедовавшаяся царским чиновничеством эклектичная смесь националистических, технократических и рудиментарных православных воззрений на эту роль не годилась. К началу XX в. стала очевидной слабость легитимных оснований самодержавной структуры власти и жесткость, репрессивность всей социальной системы. При таком положении самодержавная бюрократия не могла сохранить свое господство, равно как и осуществлять дальнейшую модернизацию страны.

Контрольные вопросы

1. Какая концепция о предназначении варя и подчиненного ему государственного аппарата была разработана Петром I при проведении административных реформ в России?

2. В чем суть камерализма и шведской модели управления, взятой Петром I за образец в организации своих преобразований?

3. Какая структура чиновного аппарата сложилась в России к моменту царствования Петра I?

4. В чем состояло отличие чиновного аппарата в России от чиновного аппарата в монархических странах Западной Европы?

5. Какие новые критерии службы царю, в отличие от прежних, ввел Петр I дня превращения традиционного служилого дворянства в государственное чиновничество?

6. Какое влияние оказали на изменение правового статуса служилого дворянства Генеральный регламент и Табель о рангах, введенные Петром I?

7. Как М. Вебер оценил характер и результаты административных реформ Петра I?

8. Как изменилась структура государственного аппарата после проведения Екатериной II областной реформы?

9. Что изменилось в государевой службе в результате преобразований Екатерины II?

10. Какие реформы рационализации центрального управления России провел по предложению М. М. Сперанского Александр I?

11. Как М. М. Сперанский планировал установить рациональный порядок организации государственной службы чиновников в новых правительственных учреждениях?

12. Какие принципы ввел Николаи I при формировании «просвещенной» бюрократки?

13, Каковы результаты рационализации и строгой регламентации Николаем I прохождения чиновниками государственной службы?

14. Каково влияние реформ Александра II на последующее развитие бюрократических структур государственного управления Российской империей?

Темы докладов и рефератов

1. Формирование бюрократического аппарата в империи Петра I.

2. Преобразования Екатерины II по созданию центрального и провинциального чиновничества.

3. М. М. Сперанский и реформы государственного аппарата Александром I.

4. Роль «просвещенной» бюрократии в концепции патернализма Николая I.

5. Реформы Александра И и российская бюрократия.

6. Эволюция государственной бюрократии самодержавной России и причины сохранения патримониального характера чиновничества.

Список литературы

1. Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России. XVIII–XX века. Учебное пособие. М., 2000.

2. Р. С. Аюпов, М. А. Филимонов. История государственного управления в России. Учебник. Уфа, 2001.

3. Великие реформы в России. 1856–1874 гг. Под редакцией Л. Г. Захаровой. М., 1992.

4. Веселовский С. Б. Дьяки и подьячие XV–XVIII вв. М., 1975.

5. Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.

6. Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX в.). М., 1981.

7. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983.

8. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1992.

9. Карпович Е. П. Родовые прозвания и титулы в России. М., 1991.

10. Ключевский В. О. Курс русской истории // Соч.: В 9 т. М., 1987.

11. Корбин В. В. Власть и собственность в средневековой России. М., 1981.

12. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство XVIII века: формирование бюрократии. М., 1974.

13. Ерошкин Н. П. История государственных учреждении дореволюционной России. М., 1983.

14. Омельченко С. А. Законная монархия Екатерины II. Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993.

15. Черепнин Л. В. Земские соборы русского государства в XVI — ХУЛ вв. М., 1978.

16. Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России. Сравнительное историческое исследование. М.: Текст, 1993.

17. Павленко И. И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. Ка 2. С. 3–17.

Глава 5

Концепция «рациональной бюрократии» м. Вебера

Понятия «идеальный тип», «рациональное действие», «легитимный порядок» в социологии М. Вебера Три аспекта теории бюрократии в работе М. Вебера «Хозяйство и общество»: бюрократия как технический инструмент управления — десять специфических черт рациональной бюрократии; бюрократия как статусный слой общества; основы власти бюрократии в современном государстве. Критика концепции «рациональной бюрократии».

Что означают понятия «идеальный тип», «рациональное действие», «легитимный порядок» в социологии М. Вебера?

Понятие «идеальный тип» М. Вебер заимствовал у известного немецкого правоведа Г. Еллинека, который ввел это понятие в научный оборот для характеристики юридических категорий, имеющих значение теоретических нормативов, но не выражающих реально существующие отношения.

При этом Г. Еллинек противопоставляет идеальный тип как норму эмпирическому типу: то, что соответствует идеальному типу, имеет право на существование, а то, что ему не соответствует, должно быть отброшено и преодолено.

Заимствуя понятие идеального типа, М. Вебер несколько иначе истолковывает и применяет это понятие. Он прежде всего лишает идеальный тип нормативного значения и оставляет за ним только значение логической нормы. Важной чертой идеального типа является момент идеального образования — идеальности в смысле умственной конструкции. Таким образом, идеальный тип не извлекается из эмпирической реальности, а конструируется теоретически и только потом соотносится с эмпирической реальностью.

М. Вебер рассматривал образование абстрактных идеальных типов не как цель, а как средство научного исследования. Также как для сравнения двух предметов выбирают нечто третье, от них отличное, в качестве масштаба, так и М. Вебер конструирует в политической социологии своего рода логический масштаб для обнаружения реального соотношения между эмпирическими объектами научного анализа.

Как же конструируется идеальный тип? Содержательно эта конструкция имеет характер некоторой утопии, полученной путем мыслительного усиления, выделения определенных элементов действительности. М. Вебер делает акцент на том, что идеальные типы «недействительны», представляют собой «утопию», «фантазию». С другой стороны, они берутся из самой действительности путем некоторого усиления, выделения тех элементов, которые исследователю представляются типическими.

Идеально-типичные понятия нужны М. Веберу для обеспечения выявления «общих» понятий (например, «рациональный» или «традиционный»), на основе которых можно однозначно сформулировать «исторические» понятая, служащие отправной точкой общих идеальных типов.

Подобным образом облегчаются классификация, сравнение явлений и оценка причинных гипотез. Так, специфическое идеально-типичное понятие протестантской этики сформулировано М. Вебером как приближение к «рациональной деятельности» и обладание причинным значением для возникновения западного капитализма, а римско-католическая и незападные религии — как исторически специфические типы традиционной и нерациональной деятельности, которая задерживает появление капитализма.

Идеальные типы используются М. Вебером в мысленных экспериментах (например, в следующем суждении: рациональный капитализм возник бы в Азии так же, как в Европе, если бы в Азии имелась какая-либо форма религии, эквивалентная протестантству). Исторические понятия, выведенные на основе идеальных типов, обладают точностью, которая в противном случае отсутствовала бы в сравнительном анализе.

Однако таким путем М. Вебер вовлекается в процесс явных (или неявных) типичных обобщений, т. е. предположений, связанных с наличием эмпирических приближений идеально-типических понятий и моделей. Без предположений такого рода невозможно достичь оценки причинного значения в идеально-типическом анализе.

Своеобразие веберовской концепции идеального типа определяются как раз тем обстоятельством, что идеальный тип у М. Вебера служит методологическим принципом как социологического, так и исторического познания. Вводя понятие идеального типа М. Вебер рассматривает его главным образом как средство исторического познания, как исторический идеальный тип.

Задача историка, как считал М. Вебер, состоит в установлении связей между индивидуальными историческими образованиями, а идеальный тип служит средством раскрытия генетической связи исторических явлений.

А что же представляет собой социологический идеальный тип? Если история, согласно М. Веберу, должна стремиться к анализу индивидуальных явлений, т. е. явлений, локализованных во времени и в пространстве, то задача социологии — устанавливать общие правила событий безотносительно к пространственно-временному определению этих событий. В этом смысле идеальные типы, с помощью которых работает социолог, должны быть общими и могут быть названы чистыми идеальными типами.

Так, например, социолог конструирует чистые идеальные модели господства — харизматическое, рациональное и патриархальное, которые имеют силу во все исторические эпохи. Если будут выполнены идеальные условия, то в любую эпоху, в любой стране действие будет протекать одинаковым образом. Различие условий и влияние их на протекание действия фиксируется, согласно М. Веберу, по тому отклонению от идеального типа, которое всегда имеет место. Заметить и выразить это отклонение в понятиях позволяет как раз идеально-типическая конструкция.

Однако это верно только с одной стороны. В самом деле, различие между историей и социологией остается у М. Вебера качественным в том отношении, что в первой идеальный тип является только средством установления индивидуальных связей, а во второй — в значительной мере уже целью. Таким образом, если 8 исторической науке идеальный тип вносит элемент общего, то в социологии он выполняет функцию замены закономерных связей типическими.

Идеальный тип позволяет установить не действительность, а возможность определенного хода событий. Суждения, выносимые социологом на основе анализа «идеального объекта», — это суждения возможности, а не действительности и не необходимости. Чтобы получить на их основании суждения действительности, нужно соотнести идеально-типическую схему протекания события с его реальным протеканием, устанавливая таким путем эмпирическое правило протекания события.

Согласно М. Веберу, наука не может отправляться от эмпирического факта: она должна создать себе идеализированное пространство. Таким пространством, по его мнению, для социологии является целерациональное действие.

Целерациональное (правильно рациональное) действие, или порядок есть наиболее важный, социологический идеальный тип, с помощью которого производятся основные исследования веберовской социологии. Целерациональное действие индивида (или группы) — это такая мыслительная конструкция, которая дает ключ к пониманию не только того, как строит М. Вебер свою теорию, но и того, что именно он строит. Целерациональное действие — это не только методологическая, но и содержательная категория веберовской социологии.

И хотя в реальности граница, отделяющая целерациональное действие или порядок от иррационального, никогда не может быть жестко установлена, тем не менее ученый должен исходить из целерационального действия как действия идеально-типического, рассматривая другие виды человеческого поведения как отклонения от идеального типа. Итак, по М. Веберу, понимание в чистом виде имеет место там, где перед нами — целерациональное действие.

Социальное поведение, а также социальные отношения могут быть ориентированы индивидами на их представление о существовании легитимного порядка. М. Вебер вводит следующее определение понятия «порядок»: а) условность, если ее значимость внешне гарантирована возможностью того, что любое отклонение натолкнется внутри определенного круга людей на (относительно) общее и практически ощутимое порицание; 6) право, если порядок внешне гарантирован возможностью (морального или физического) принуждения, осуществляемого особой группой людей, в чьи непосредственные функции входит охранять посредством применения силы порядок или предотвращать нарушение его действия.

М. Вебер выделяет также понятие «значимости» данного порядка. Под «значимостью» порядка следует понимать нечто большее, чем простое единообразие социального поведения, обусловленное обычаем. Например, если чиновник ежедневно является в свое учреждение в определенный час, то это вызвано не только привычкой (обычаем) и не только собственными интересами. Как правило, это вызвано «значимостью» для него системы (служебной регламентации), выражающейся в конкретном требовании, нарушение которого не только нанесло бы ему вред, но стало несовместимым с его «чувством долга» как рациональной ценностью.

Порядок, устойчивость которого основана только на целерациональных мотивах, в целом значительно стабильнее, чем тот, ориентация на который основана только на обычае, привычке к определенному поведению. Совершенно очевидно, что в реальной действительности нет четких границ между чисто традиционно или чисто ценностно-рационально мотивированной ориентацией на порядок и верой в его легитимность. По М. Веберу, легитимность порядка может быть гарантирована: 1) только внутренне, а именно — эмоциональной преданностью; 2) ценностно-рационально — верой в абсолютную значимость порядка в качестве выражения общечеловеческих ценностей (нравственных, эстетических или каких-либо иных); 3) религиозно — верой в зависимость блага и спасения от сохранения данного порядка.

Каковы основные предпосылки теории бюрократии, сформулированной М. Вебером?

Посвятив основную часть своей научной деятельности исследованию социологии религии, М. Вебер в самый поздний период своего творчества столкнулся с необходимостью изучить проблему бюрократии при различных типах господства.

М. Вебер обратился к анализу исторических форм формирования чиновного аппарата, различая в истории два основных, типа организации чиновничества — традиционный «патримониальный», отмеченный печатью иррациональности, и современный рациональный, бюрократический. Системное изложение взглядов М. Вебера по этим проблемам нашло воплощение в его фундаментальном труде «Хозяйство и общество», который остался незавершенным, а потому и недоступным читателям при его жизни.

В своей теории М. Вебер заостряет внимание на глубинных корнях процесса бюрократизации, уходящих в историческое измерение общественной жизни, характеризующее условия ее социального структурирования, упорядочения, организации вообще. Речь идет о более глубоком уровне теоретического рассмотрения, чем, скажем, уровень вопроса об отношениях собственности в марксистской методологии.

Совершенно очевидно, что отношения между чиновником и занимаемой им должностью гораздо сложнее, чем отношение индивида к его собственности. Ведь не собственность человека, а само бытие — его безопасность, гарантированность повседневного существования — оказывается основной темой обсуждения при исследовании фундаментальных основ социальной организации совместной жизни людей в обществе.

В любом виде господства М. Вебер выделял не только насилие, но и нечто существенно иное, связанное с организационным аспектом господства, обеспечивающего упорядоченное существование общества как целого. Это обстоятельство, по его мысли, необходимо не только для сил (групп, слоев, сословий и т. д.), находящихся у власти и заинтересованных в ее сохранении, но и для всех членов общества. В этом социально организующем аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее, как считал М. Вебер, право властям на применение насилия, используемого в интересах всего общества, а не того или иного класса.

М. Вебер проделал классический анализ модели аппарата управления при традиционном «патримониальном» типе господства, в котором социальный порядок опирается на веру в святость издревле существующих отношений, обычаев, включая и те, которые определяют власть господина. По мысли М. Вебера, собственно функции повседневного управления в традиционном обществе осуществлялись «штабом управления» — группой исполнителей, связанных, с правителем личными отношениями верности и службы.

Отбор в «штаб управления» осуществляется по произволу правителя, а не по признакам обладания специальными знаниями, соответствующей квалификации из числа зависимых лиц (крепостных, рабов, личных слуг, младших сыновей аристократов и пр.). Патримониальное разделение власти и управления, личный произвол правителя и его «штаба управления» приводили к консервации всех отношений управления, а также рутинных, или иррациональных форм экономической деятельности. Таким образом, преимущественной сферой влияния патримониального чиновничества изначально была область государственного управления и поддержания общественного порядка, где отрабатывались ее модели, мало-помалу проникавшие и в другие области общественной жизни.

Рассматривая различные исторические формы организации чиновничества, М. Вебер вводит понятие «бюрократия» лишь при обсуждении легального типа господства.

Для такого типа господства характерно, что члены общества подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми в обществе процедурами. При этом считается, что повиноваться следует не лицу, обладающему властью, но лишь безличному порядку, в соответствии с которым данное лицо наделено властью. Глава государства, как и его рядовые подданные, также подчинен формальным правилам.

М. Вебер считал, что идеальный тип легального господства может осуществляться только бюрократическим управленческим аппаратом. Развитие современных форм социальной организации общества, по его мнению, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Бюрократические организации можно обнаружить в самых разных сферах жизни современного общества: в государственном аппарате и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии, на крупном промышленном или аграрном предприятии.

Однако следует подчеркнуть, что не существует прямого тождества между бюрократией (как системой организации государственного аппарата) и системой легального господства. Этот тип господства может осуществляться и небюрократическими органами (например, коллегиальными — парламентами, советами и т. п.). С другой стороны, бюрократический административный аппарат может действовать и при отсутствии легально-рациональной структуры управления.

Что означает взгляд М, Вебера на рациональную бюрократию как технически наиболее эффективное орудие управления?

М. Вебер считал, что административно-государственное управление должно быть построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются определенные правила государственного администрирования.

Как показывает исторический опыт, бюрократическое — документально оформленное бюрократически-монократическое управление, по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т. е. предсказуемости для господствующей элиты, а равно и других заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам управления, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой формально наиболее рациональную форму осуществления господства.

Сопоставляя различные формы организации управления, М. Вебер увидел в бюрократии властный институт, по своей эффективности превосходящий управленческий аппарат любого иного типа. Такой подход был воплощен им в идеально-типической (рациональной) модели бюрократии.

Идеальные профессиональные государственные служащие, как представлял М. Вебер, — это высококвалифицированные специалисты духовного труда с профессионально вышколенной подготовкой и высокой сословной честью, гарантирующей их безупречность. По его мнению, без последней составляющей характеристики государственного аппарата могла возникнуть роковая опасность чудовищной коррупции и примитивного мещанства, что поставило бы под угрозу техническую эффективность государственного аппарата.

М. Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации. Он провел детальный анализ общих и специфических характеристик современного ему чиновного аппарата с формами управления в традиционном обществе, в которых акцентируемые черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления многие признаки рациональной бюрократии считались бы само собой разумеющимися.

Теоретически, как сформулировал М. Вебер в своих знаменитых 10 принципах «рациональной бюрократии», современный штаб управления должен состоять из отдельных чиновников, которые:

1) лично свободны и подчиняются власти лишь в отношении их безличных функциональных обязанностей;

2) имеют четко установленную иерархию должностей;

3) имеют конкретно определенную служебную компетенцию;

4) работают по контракту, следовательно (принципиально), на основе свободного выбора;

5) назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной квалификацией — в наиболее рациональном случае подтвержденной экзаменом и заверенной дипломом;

6) вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чаще всего и пенсионным обеспечением. Зарплата выдается согласно месту в иерархии. Чиновник всегда может оставить должность, хотя это и может быть обусловлено определенными обстоятельствами;

7) рассматривают свою службу как единственную или основную профессию;

8) четко представляют свою карьеру: «повышение» в соответствии или со служебным стажем или с заслугами, в т. ч. в зависимости от мнения начальства;

9) как должностные лица не могут присвоить ни должность ни доходы, связанные с ней;

10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю при исполнении своей должности.

Кроме десяти черт М. Вебер добавляет: точность, скорость, определенность, унифицированность, строгая подотчетность, сведение к минимуму трений, материальных и человеческих издержек.

В общих чертах «дух» веберовской рациональной бюрократии представляет собой:

1) формализм, востребуемый всеми, кто заинтересован в гарантировании личных прав и жизненных шансов, — иначе последовал бы произвол, а формализм — это путь наименьшего насилия;

2) склонность должностных лиц к материально-утилитаристской интерпретации своих задач управления на службе. Тенденция к материальной рациональности организации чиновничества находит поддержку со стороны всех тех подвластных подданных, кто не принадлежит к привилегированному слою.

М. Вебер понимал, что он изучает относительно новое социальное явление. Но как им было показано, некоторые из признаков рациональной бюрократии носили исторически уникальный характер и могли быть обнаружены уже в древнем Китае.

Ряд черт рациональной бюрократии впервые проявился в системе государственного управления в странах Западной Европы. К их числу прежде всего относится специализация чиновников. Кроме того, важным отличительным признаком современной бюрократии выступает отделение чиновника от собственности на средстаа управления, в результате которого получение должностным лицом средств к существованию зависит от государства (организации), что подчиняет его организационной дисциплине.

Специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

М. Вебер особо подчеркивает контрактно-договорной характер отношений между отдельным чиновником и государством в современном рациональном государственном аппарате.

Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, которая во многом определяет рациональный характер бюрократии.

В организации системы управления, по М. Веберу, выбор существует лишь между «бюрократизацией» и «дилетантизацией» управления. Весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ.

В наиболее чистом виде бюрократическое господство осуществляется там, где во всей чистоте господствует принцип назначения чиновников. Иерархии избираемых чиновников, аналогичной иерархии чиновников назначаемых, не существует: уже одна дисциплина не может быть столь же строгой там, где нижестоящий чиновник может рассчитывать на избрание так же, как и вышестоящий, причем шансы первого не зависят от мнения последнего.

Правила, выявленные М. Вебером и выраженные в обезличенных нормах, законах, являются необходимым условием целерациональных действий, т. к. резко снижают зависимость личности от воли и произвола других людей, а также создают возможность выбора адекватных средств достижения поставленных целей, максимизируют ее поведение.

Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни современного общества.

Она создает фиксируемые, а потому предсказуемые ограничения поведения людей, которые каждый может учесть в своей повседневной деятельности. Человек оказывается более свободным в своем выборе, менее зависимым от воли любого другого человека, менее связанным личными симпатиями или антипатиями, а, следовательно, и более активным, творчески созидающим.

В «идеальном типе» бюрократии М. Вебер подчеркивал господство закона, а не людей. Таким образом, бюрократическая администрация означает осуществление контроля в обществе на основе знания и науки, что делает ее специфически рациональной.

М. Вебер упорядочил знание о бюрократии. Государственные организации перестали восприниматься, как бесформенная армия многочисленных служащих, как некое произвольное нагромождение учреждений и ведомств. Каждый государственный служащий, выполняя определенные функции, представал в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей управление обществом.

Почему М. Вебер рассматривал бюрократию как статусный слой общества?

Вторая сторона веберовской концепции бюрократии состоит в том, что сама бюрократия рассматривается как статусная группа.

Статусное группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов и на основе которого у них формируются специфические общие ценности. Современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, безусловно, образует особый слой в обществе, занимающий привилегированное положение.

Совокупность взглядов и ценностей, характеризующих современное чиновничество, М. Вебер называл «кодексом чести». Помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевает гордость чиновников своей беспристрастностью, компетентностью, истинным пониманием национальных интересов.

Для чиновников характерна также вера в то, что благодаря своей специальной подготовке и компетентности они обладают превосходством над членами парламента а представителями общественности. С точки зрения самих чиновников лишь они одни понимают, в чем истинные потребности государства.

Следует подчеркнуть, что бюрократия сама, при помощи специальных государственных органов, контролирует прием новых кадров на работу. Прием на работу может осуществляться отдельными ведомствами в соответствии с разработанными критериями, которые обычно подлежат одобрению центральными службами по кадрам.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению М. Вебера, характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;

• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Определенная обособленность бюрократии в обществе стимулирует ее способность к самоорганизации и защите своих прав. Во всех странах существует целая система нормативных актов, обеспечивающих поддержку и защиту социального статуса работников государственного аппарата в обществе, определяющих права и обязанности чиновников, сферу их ответственности, порядок прохождения государственной службы, принципы отношений с другими социальными структурами, в т. ч. с органами публичной власти.

Высокая правовая защищенность наряду с другими преимуществами делает работу в системе государственных учреждений весьма привлекательной и социально значимой, что важно для привлечения в ряды государственных служащих людей, имеющих высокий образовательный уровень и профессиональный опыт.

В некоторых странах бюрократия смогла обеспечить себе относительную самостоятельность от политических сил, право на продолжение карьеры вне зависимости от победы на выборах той или иной партии. При этом служащим не запрещается заниматься политической деятельностью, если последняя не противоречит их служебному долгу и конституционной лояльности.

Сформулированные М. Вебером основные принципы бюрократической организации и выделение бюрократии как статусной группы стали важными методологическими посылками, которые обеспечивают институту бюрократии особую нишу в социально-политической науке. Благодаря этим посылкам бюрократию сравнительно легко можно вычленить из политической элиты, других социальных групп, превратив тем самым в самостоятельный объект научного исследования.

В чем М. Вебер видел основы власти бюрократии в современном обществе?

Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Но на практике власть бюрократии в современном обществе очень значительна.

По мнению М. Вебера, имеются четыре социально-экономические предпосылки и причины бюрократизации. Во-первых, это развитие денежной экономики. Как свидетельствует исторический опыт, без этого бюрократическая структура едва ли может утвердиться и избежать глубоких внутренних изменений и фактического превращения в другой тип административной структуры. Так, например, оплата чиновников в натуре в Древнем Египте, Китае, Римской империи была связана с их несвободным рабским или полурабским положением, их полной зависимостью от произвола владыки (фараона, императора, рабовладельца, феодала и т. д.).

Согласно опыту, отмечает М. Вебер, оптимизм в успехе и сохранении строго бюрократического аппарата обеспечивается гарантированной денежной оплатой, связанной с возможностью карьеры, которая не зависит ни от случая ни от произвола. При этих условиях как строгая дисциплина и контроль, осуществляемые с учетом чувства чести чиновника и сознания группового престижа, так и возможности публичной критики работают в направлении четкой механизации ведения делопроизводства.

Во-вторых, это социально-территориальный фактор. Степень административной бюрократизации в городских общинах при полностью развитой денежной экономике редко была относительно выше, чем в современных больших государствах равнин. Как только эти равнинные государства развивали упорядоченные налоговые системы, бюрократия приобретала более крупные масштабы, чем в городах-государствах. Размеры города-государства оставались в умеренных пределах, тенденция же к плутократическому и коллегиальному администрированию, осуществляемому знатью, становилась наиболее адекватно отвечающей его структурам.

В-третьих, — это количественное развитие административных задач. В сфере политики, отмечал М. Вебер, большое государство и массовая партия — суть классическая почва для бюрократизации. Очевидно далее, что технически современное крупномасштабное государство абсолютно зависимо от бюрократической базы. Чем крупнее государство, тем масштабней становится государственная власть и тем больше тому несомненных доказательств.

В-четвертых, — это качественные изменения администрации. Бюрократизация, писал М. Вебер, обусловлена интенсивным качественным ростом сложности административных задач институтов, чем экстенсивным и количественным их увеличением. Растущие требования к администрации, вытекающие из увеличивающейся сложности цивилизации, толкают к бюрократизации.

М Вебер, основываясь на эмпирическом опыте, сделал вывод о том, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Несмотря на сделанный вывод, М. Вебер трактует бюрократию позитивно — как имперсональное управление, основанное на компетентности, в отличие от управленческой деятельности в традиционном обществе, которое носит персональный характер, соответствующий личностному характеру власти в этом обществе.

Бюрократическое управление в современном обществе означает господство в силу знания. Это и составляет суть, основу специфически рационального характера управления. Благодаря огромному могуществу, обусловленному специальными знаниями, бюрократия имеет тенденцию постоянно наращивать свою власть.

Это знание двоякого рода. Оно подразумевает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки. Во-вторых, как отмечал М. Вебер, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам.

Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен в таком случае лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации.

Очень важно замечание М. Вебера о том, что знаниями в сфере своих интересов бюрократию неизменно превосходит лишь экономически заинтересованный капиталистический предприниматель. В своей совокупности он и есть единственный социальный слой общества, действительно обладающий иммунитетом к неизбежности господства рациональной бюрократии. Все остальные социальные слои неотвратимо попадают в массовых союзах под бюрократическое господство.

Власть бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки, повышения квалификации и т. п. в соответствующих областях административно-государственного управления.

Большое значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т. д.

Проблема бюрократической власти заключена не столько в способности чиновников влиять на политических деятелей, сколько в обретении ими реальной возможности воздействовать на социальные процессы в обществе. Действительно, в современных обществах бюрократия распоряжается различными, в т. ч. значительными финансовыми ресурсами. Даже самый жесткий парламентский контроль не в состоянии отследить все нюансы работы бюрократической машины по распределению этих средств. Но главное, что бюрократические организации обрели право на нормотворчество, т. е. на создание нормативных актов, определяющих взаимодействия индивидов, групп и организаций. Всевозможные инструкции, правила и другие подзаконные акты во многом определяют жизнь гражданина в современном обществе.

Бюрократия в силу своих профессиональных качеств и специфики работы может оказывать непосредственное воздействие на публичны?; политиков. В связи с ростом сложности и технологичности политические решения все в большей мере требуют специальной экспертной оценки. Осуществляет экспертизу бюрократия, т. к. политические лидеры, в т. ч. министры, не обладают для этого достаточными знаниями и навыками. Из-за нехватки знаний они не могут реально контролировать свои министерства, и сами неизбежно начинают зависеть от них.

Расширяется зона влития бюрократии на принимаемые политические решения, поскольку аппарат публичного политика контролирует поступающую информацию, формирует имидж и поддерживает связи с различными государственными и негосударственными структурами.

М. Вебер считал, что бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых качеств лидера.

Чиновник, как полагал М. Вебер, не должен делать именно то, что всегда должен делать политик, — проявлять стремление к борьбе, ибо принятие политических решений, борьба и власть — стихия политика. Деятельность политика подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника.

М. Вебер выделил существенные различия между чиновником и политиком, как типами, во многом противоположными. Чиновник, получивший приказание, которое считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее руководство настаивает на выполнении приказания, обязанность чиновника состоит в том, чтобы исполнять его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. За собственно политические последствия принятия неправильных решений чиновник не несет личной ответственности. Политик, напротив, рискует своей карьерой, отстаивая собственный курс, и должен быть готов уйти в отставку в случае неудачи.

Как считал М. Вебер, только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность государственных служащих, препятствует проявлению таких качеств.

Какие недостатки бюрократии не учел М. Вебер в своей концепции «рациональной бюрократии»?

Идеальный тип бюрократии, описанный М. Вебером, предельно рационализирован и не учитывает неизбежно возникающие в процессе образования любой нормативной структуры нефункциональные проявления, способные превращать замысел людей в свою противоположность, порождать дезинтеграционные тенденции. М. Вебер, понимая это, отмечал, что его идеальный тип — не результат эмпирического обобщения материала, но именно идеальное конструирование модели, которая может быть эвристической при построении теории, объясняющей социальный процесс.

В модели М. Вебера элита бюрократии — это элита компетентности. Однако еще известный американский социолог Т. Парсонс, автор предисловия к американскому изданию трудов М. Вебера, указывал на некоторые слабости веберианской теории «рациональной бюрократии». Так, правление, основанное на компетенции, и правление, основанное на дисциплине, не всегда совпадают и вступают в конфликт друг с другом. Действительно, в идеальной модели бюрократии карьера чиновника напрямую связана с его компетентностью: предполагается, что вышестоящий чиновник более компетентен, чем нижестоящий. Но реальность разительно противоречит этой идеальной модели.

Остроумное объяснение неэффективности бюрократии, как идеальной модели компетентности, дает следующий пример: если начинающий бюрократ успешно справляется со своей работой, доказывая свою компетентность, его ждет награда — повышение в должности. Если он вновь доказывает свою компетентность, справляясь с должностными обязанностями, то вновь получает повышение, и т. д. Но вот он доходит до ступени, где не может добиться успеха, — тогда он не получает повышения, «застревая» в этой должности. И может получиться, что все бюрократические должности заняты людьми, достигшими своего уровня некомпетентности. В результате в какой-то момент вся система бюрократии оказывается некомпетентной и неэффективной.

Одним из первых авторов на Западе, кто подверг основательной критике «рациональный тип» бюрократии М. Вебера, был известный американский социолог К, Фридрих. В частности, он отметил: сама концепция идеальных типов с методологической точки зрения внутренне противоречива и запутанна, что соответствующим образом сказалось на трактовке М. Вебером бюрократии как идеального типа. Проявляется это, по мнению К. Фридриха, в наличии глубокого расхождения между бюрократией как реальностью и тем, как она представлена в идеальном типе, что являлось следствием определенного субъективизма и личных предпочтений М. Вебера.

Этот субъективизм выразился, во-первых, в том, что при отборе аспектов и критериев в описании бюрократии в соответствии с идеально-типовым подходом, М. Вебер опирался не столько на эмпирические данные и исторические факты, сколько на собственную интуицию; во-вторых, субъективизм М. Вебера в описании бюрократии проявился в присутствии нормативно-оценочного элемента вопреки его настаиванию на необходимости социальной науки, «свободной от ценностей».

Нормативный элемент, считал К. Фридрих, при трактовке бюрократии М. Вебером представлен, например, таким оценочным выражением, как «полностью развитая» (бюрократия). Нормативный, неэмпирический аспект веберовского подхода содержится в предположении, что такие понятия, как «власть», «законный» и другие, берутся, с одной стороны, как очевидные, тогда как они представляют реальные проблемы для эмпирических исследований, с другой — как статические абсолюты («идеальные типы»), когда фактически они динамические, крайне текучие аспекты изменяющейся действительности.

Другой известный американский социолог Р. Мертон, не ставя под сомнение обоснованность идеального типа бюрократии М. Вебера в целом, с позиций структурного функционализма указал на определенное несоответствие его основных положений реальной управленческой практике. Беспрекословность и строгое соблюдение бюрократических правил, как считал Р. Мертон, обусловливают то, что работающие в организации индивиды проникаются мыслью о непогрешимости этих правил.

Такая позиция ведет к тому, что нормы и правила из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Происходит то, что Р. Мертон называет «подменой целей». Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем: само содержание работы. Кроме того, эти нефункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например на протесты клиентов, бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом.

Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Р. Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей — косность и способность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.

М. Вебер в своем «идеальном» типе отсек многие негативные черты, свойственные бюрократии, которые, как он считал, сущностно не характеризовали ее, поэтому они и остались за пределами «идеального» типа.

Несмотря на то, что М. Вебер выделил в качестве определяющей характеристики бюрократии ее формализованную обезличенность, многочисленные социологические исследования показывают другое. Функционирование бюрократии предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть.

Социологами было выяснено, что бюрократия вовлечена в сферу неформальных связей с группами интересов, и это расширило сферу принятия важнейших решений неполитическими способами в обход общественности. Под угрозу ставится главное достоинство бюрократического способа организации работы — его эффективность. Особенно показательна в этом плане тенденция к дублированию различными органами и чиновниками одной и той же работы.

Все более теряет свою значимость первоначально существовавший порядок формирования бюрократии и продвижения ее представителей по служебной лестнице. Современные данные свидетельствуют, что назначения и продвижения по бюрократической лестнице происходят не по критерию уровня знаний и другим объективным показателям, не в соответствии с универсальной процедурой, а скорее по принципу личной преданности вышестоящему начальству.

Кроме того, следует отметить, что в основу организации и функционирования бюрократии заложено противоречие, присущее природе бюрократии: с одной стороны, стремление координировать деятельность различных звеньев, с другой — необходимость дать выход инициативе.

Бюрократия сталкивается с дилеммой: отсутствие иерархии ведет к отсутствию координирования, слишком жесткая иерархия влечет за собой потерю эффективности. Исследования показали, что если все члены организации независимо друг от друга будут принимать рациональные решения, то их работа окажется некоординируемой.

Именно поэтому система правил и инструкций, а также иерархия контроля в рамках бюрократических организаций призвана:

— во-первых, ограничивать возможности отдельных чиновников принимать рациональные решения;

— во-вторых, рутинизировать этот процесс.

Неслучайно, даже разумная инициатива, противоречащая системе основополагающих правил функционирования бюрократии, несовместима с бюрократической организацией, где задача всех служащих сводится к строгому следованию предписанным правилам.

Причины такого дисфункционального явления в бюрократии, как коррупция, лежат не только во внешних факторах, в давлении окружающей социальной среды, в сложившихся в обществе моральных нормах, представлениях и ценностных ориентациях. Сама система работы бюрократических организаций, порождающая волокиту и зависимость, провоцирует чиновников на противоправные действия. В способности бюрократической системы воспроизводить дисфункциональные явления заключена одна из главных проблем борьбы с коррупцией и другими негативными процессами.

На основании исследований выделены основные компоненты окружающей среды государственной бюрократии:

— легислатура, или законодательная власть, которая формирует основные параметры нормативного порядка, определяющего деятельность государственных учреждений, и осуществляет контроль за основными направлениями их действий;

— группы интересов, с которыми непосредственно связаны бюрократические организации;

— общественное мнение, в конечном итоге легитимирующее статус бюрократии;

— средства массовой информации, формирующие в массовом сознании представления о бюрократических организациях.

Таким образом, государственные учреждения поставлены в достаточно сложные условия: они вынуждены реагировать на воздействие неоднородных сегментов окружающей среды, требующее подчас разнонаправленных откликов.

В изучение бюрократических организаций должен входить анализ скрытых последствий социальных взаимодействий и откровенно дисфункциональных явлений. Если расширить «идеальный» тип бюрократии М. Вебера и включить в него негативные черты бюрократии, которые, как показали исследования, не являются совокупностью случайных элементов, а присущи любой организации, то подобный «идеальный» тип может оказаться универсальным, способным объяснить проявление всех сущностных черт и особенностей функционирования бюрократии во всех обществах без исключения.

Контрольные вопросы

1. С какой целью М. Вебер вводит в разработанную им методологию исследования социальной реальности идеальные типы?

2. Что представляет собой веберовский социологический идеальный тип?

3. В чем различие, по М. Веберу, между историческим идеальным типом и социологическим идеальным типом?

4. Как М. Вебер определяет сущность легитимного порядка?

5. Почему М. Вебер, рассматривая различные исторические формы организации чиновничества, вводит понятие бюрократии лишь при обсуждении легального типа господства?

6. Перечислите основные принципы «рациональной бюрократии», сформулированные М. Вебером?

7. Какие черти «рациональной бюрократии» можно обнаружить в древнем Китае, а какие связаны с западно-европейской моделью управления?

8. В чем М. Вебер видел необходимость бюрократии как условие дальнейшего роста рациональности социальной жизни современного общества?

9. Какими чертами, по мнению М. Вебера, характеризуется сословная сплоченность бюрократий?

10. Обусловливает ли высокая правовая защищенность работников системы государственных учреждений привлекательность и социальную значимость работы чиновников?

11. Каковы выделенные М. Вебером социально-экономические предпосылки и причины бюрократизации государственного управления?

12. Чем обусловлена взаимосвязь, no М. Веберу, между специальными знаниями бюрократии и тенденцией бюрократии постоянно наращивать свою власть?

13. Как объяснить замечание М. Вебера о том, что знаниями в сфере своих интересов бюрократию неизменно превосходит лишь экономически заинтересованный капиталистический предприниматель?

14. Какие существенные различия М. Вебер выделил между чиновником и политиком как двумя противоположными типами?

15. В чем несоответствие основных положений и принципов «рациональной» бюрократии и реальной управленческой практики?

16. Что означает способность бюрократической системы воспроизводить дисфункциональные явления?

17. Почему система правил и инструкций, а также иерархия контроля в рамках бюрократических организаций призвана ограничивать возможности отдельных чиновников принимать рациональные решения?

Темы докладов и рефератов

1. «Идеальной тип» в методологии М. Вебера.

2. Принципы и характеристики рациональной бюрократии М. Вебера.

3. Ценности и интересы чиновничества как социального слоя.

4. М. Вебер о природе и причинах власти бюрократии.

5. Основы власти бюрократического аппарата в современном государстве.

6. Критика теории «рациональной бюрократии М. Вебера.

Список литературы

1. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644–706.

2. Вебер М. Харизматическое господство // Социологические исследования. 1958. № 5.

3. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность: Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. М.: Политиздат, 1991.

4. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность: социология М. Вебера и веберовский ренесанс. М., 1991.

5. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3.

6. Гудков Л., Левада Ю., Левинсон А., Седов Л. Феномен бюрократии в историко-социологической перспективе // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 5. С. 71–80.

7. Еллинек Г. Общее учение о государстве // Мухаев Р. Т. Политология. Хрестоматия. М., 2000. С. 248–254.

8. Зверев А. Ф. Бюрократия в зеркале социологии (к 40-летию публикации первой социологической хрестоматии по бюрократии) // Государство и право. 1992. № 8. С. 115–122.

9. Касатонов А. В. Методологические аспекты проблемы легитимности политического господства в социологической модели Макса Вебера // Вестник МГУ. Сер.18. Социология и политология. 1998. № 1.

10. Масловский М. В. Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации // Социологический журнал. 1995. № 2. С 95-109.

11. Панина Л. Я., Кочетков В. В. Типы господства и развитие демократии // Вестник Московского университета. Сер. 7. Философия. 1993. № 1. С. 57–63.

12. Патрушев А. И. Расколдованный мир Макса Вебера. М.: Издательство Московского университета, 1992.

Глава 6

Веберовский анализ возможностей ограничения власти бюрократии

Анализ М. Вебера политических механизмов, ограничивающих сферу действия власти бюрократии в различные исторические эпохи. М. Вебер о формах демократии и роли политического лидерства. Модель парламентской демократии по М. Веберу. Сущность конфликта веберовской теории плебисцитарной демократии с общепризнанными концепциями демократии.

Каковы подходы М. Вебера к проблеме ограничения власти бюрократии в различные исторические эпохи?

М. Вебер рассматривал различные механизмы, позволяющие в той или иной мере ограничить властные притязания бюрократии. С точки зрения М. Вебера все проанализированные им исторические примеры использования такого рода механизмов обладали определенными недостатками.

Так, при коллегиальном управлении политические решения не могли приниматься достаточно быстро, а ответственность за них не ложилась на конкретное лицо. Разделение ответственности за одну и ту же функцию между несколькими административными органами вело к конфликту между ними, в ходе которого одна из сторон должна была получить преобладание.

Привлечение к процессу управления непрофессионалов, не получающих жалованья, негативно отражалось на эффективности управления, а в том случае, когда в подчинении у такого рода чиновников оказывались специалисты, реальный контроль переходил в руки последних.

Как свидетельствовали исторические примеры демократических режимов, прямая демократия представляла собой крайне неустойчивую политическую структуру. В городах-государствах античности и западноевропейского средневековья, где существовали демократические режимы, экономическое расслоение неизменно вело к столкновению интересов различных групп населения. В результате этого непосредственная демократия уступала место единоличной тирании либо олигархическому правлению.

Особый интерес представляют веберовские размышления по поводу феномена государственного капитализма, порожденного милитаристским огосударствлением немецкой экономики в ходе первой мировой войны. Проводившиеся в то время меры по установлению государственного контроля над экономикой выглядели в глазах большинства немецкой интеллигенции как шаги в направлении «реального» социализма.

М. Вебер анализирует государственный капитализм как кульминационный пункт развития бюрократизации хозяйства и общества, что неминуемо ведет к политической (и даже военно-политической) бюрократии, к деформаций экономического принципа.

Нарушение со стороны государственной бюрократии условий возможности свободной частнопредпринимательской деятельности тревожило М. Вебера, тем более, что за ним ему виделись и многие другие возможные нарушения прав и свобод граждан.

Вторгаясь со своим — по преимуществу политическим — принципом в несвойственную ей сферу, рациональная государственная бюрократия оказывается, таким образом, носительницей иррационального начала, противоречащего рациональным принципам функционирования промышленных частнокапиталистических предприятий. М. Вебер считал, если бы частный капитализм был ликвидирован, то государственная бюрократия господствовала бы в одиночку. Ничто уже не препятствовало бы ее стремлению к полновластию в хозяйственно-трудовой сфере.

Доведение до конца универсальной бюрократизации общества в условиях всевластия государственной бюрократии, создающей адекватную себе форму капитализма — государственный капитализм, означало бы превращение этого общества в единую фабрику со строго иерархизированными отношениями, об управлении экономикой с помощью чиновников вместо предпринимателей, т. е. о государственно-социалистическом бюрократизировании экономической сферы общества.

Согласно прогнозу М. Вебера, в социалистическом обществе наряду с рациональной организацией управления могла бы возникнуть «органическая» социальная стратификация, характерная для патримониальных государств древности. Тем не менее М. Вебер использовал эти исторические примеры лишь в качестве аналогии, отнюдь не настаивая на их тождественности с теми формами бюрократического управления, которые могли бы существовать при социализме.

Как считал М. Вебер, обобществление промышленных предприятий не могло покончить с отделением рабочих от средств производства, поскольку положение рабочих нисколько не зависело от того, принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю или государству. Но можно было с уверенностью утверждать, что зависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась на государственных предприятиях, т. к. ограничивались возможности рабочих отстаивать свои интересы, в т. ч. путем забастовок.

По мнению М. Вебера, установление централизованной экономической системы, управляемой государством, привело бы к существенному уменьшению формальной рациональности экономической деятельности, а, значит, и к снижению ее эффективности. Лишь такой ценой сторонники социалистической идеи могли реализовать свои ценностные постулаты. Хотя М. Вебер и не идеализировал современное ему капиталистическое общество, он все же отдавал ему предпочтение, по сравнению с любой формой социализма.

Какое место отводил М. Вебер деятельности политических лидеров по ограничению власти бюрократии?

Стремясь решить задачу предохранения общественных институтов от бюрократического окостенения, М. Вебер в последние годы своей жизни особенно много внимания уделял проблеме лидера в рамках организации и вопросам, связанным с выявлением взаимоотношений лидера, бюрократии и масс.

Разрабатывая «идеальный тип» бюрократии, М. Вебер предполагал, что бюрократия выступит в роли беспристрастного технического исполнителя в расчлененном на составные элементы процессе управления. Он считал, что «идеальный руководитель» управляет своим аппаратом в духе формалистической безличности, без гнева и пристрастия. По мнению М. Вебера, «идеальный тип» бюрократии по своей эффективности выглядит, в сравнении с другими формами организации управления, так же, как машина по сравнению с немеханическими видами производства.

Особое внимание М. Вебер уделил роли политиков в ограничении власти бюрократии. Он отмечал, что влияние бюрократии на политиков неабсолютно. У политических деятелей есть достаточные рычаги воздействия на чиновников, начиная от постановки вопроса об отстранении последнего от должности до обращения к населению через средства массовой информации с целью мобилизации общественного мнения на поддержку выдвигаемых политиком предложений. Кроме того, бюрократическая машина может показаться чуждой, непонятной и даже опасной лишь политику-дилетанту. Основная же их масса, прежде чем подняться на политический Олимп, проходит школу партийной или государственной бюрократии.

В чем М. Вебер видел назначение «харизматического лидера» для обуздания всевластия бюрократии?

Как известно, важной методологической основой веберовской концепции является «идеальный тип». С этих позиций понятие «харизматический лидер», по М. Веберу, означает идеального политического лидера, который, в отличие от бюрократа и лидера традиционного толка, действующих на основе определенных экспертных профессиональных знаний, исходит из собственного убеждения в том, что он один знает способ решения поставленных проблем.

Подобный лидер требует от последователей беспрекословного подчинения своей воле. Источником его власти не является воля его последователей, как в случае с лидером, избранным на выборах. Скорее наоборот, обязанность тех, к кому он обращается со своей миссией, — признать его в качестве харизматического лидера.

Степень легитимности харизматического лидера определяется масштабами его успехов. Поскольку, по М. Веберу, роль масс в политическом процессе ограничивается лишь участием в избрании харизматического лидера, им по существу отказывается в праве осуществлять контроль над бюрократией снизу. Эти функции граждане делегируют харизматическому лидеру, который осуществляет контроль за деятельностью бюрократии сверху. Одна из главных его задач — борьба с бюрократией, необходимая для преодоления олигархического принципа правления.

По мнению М. Вебера, харизматический лидер, стоящий вне классов, статусов и демагогической политики, имея независимый от бюрократии источник легитимации своей власти и не будучи глубоко интегрированным в бюрократическую иерархическую структуру, смог бы объединить вокруг себя нацию и защитить индивида перед лицом наступления бюрократии. Основное значение народных масс для М. Вебера свидится к тому, чтобы в результате прямого участия всего народа в голосовании создать харизматический авторитет.

М. Вебер верил в то, что только обращаясь прямо к массам (вместо того, чтобы получать советы от административной бюрократии), политический лидер может проводить дальновидную и смелую политику.

Чтобы совместить принцип харизматического руководства с сохранением демократии и воспрепятствовать тем самым перерождению харизматического лидера в лидера цезаристского типа, следует воздвигнуть на его пути институциональные преграды. Цезаристский авторитет требует полного контроля над органами насилия и средствами массовой информации. Следовательно, там, где харизматический лидер этого не имеет, он не может стать тираном.

М. Вебер не мог предположить возможность «харизматического прорыва» с катастрофическими последствиями, когда харизматический лидер, опираясь на бюрократическую машину, мог бы установить наихудшую форму тоталитарной власти.

Он скорее был озабочен другой реальной угрозой для демократии, исходящей из феномена, который он хорошо знал, — феномена бюрократизации. Представляется оправданным мнение о том, что М. Вебер больше боялся стагнации и окостенения, чем харизматического прорыва. В этих лидерах он видел возможность ставить новые цели, контролировать притязания бюрократов, предлагать иные пути развития в обществах, чтобы преодолеть политическую стагнацию и бюрократическую рутину.

Необходимость для политической системы лидера с харизматическими качествами, по М. Веберу, появляется тогда, когда общество вступает в полосу длительного кризисного развития, затрагивающего все сферы жизнедеятельности. Бюрократия, призванная «рационально рутинизировать» процесс принятия решений, оказывается не в состоянии адекватно реагировать на изменяющиеся условия и принимать свежие решения. Это требует выхода за пределы каждодневной рутины, что, по мнению М. Вебера, должно иметь под собой «харизматическую основу».

В подобных случаях ни естественные лидеры традиционных обществ ни бюрократия в современных обществах (что представляет собой ту же картину патриархальности, только в рационализированном варианте) не в состоянии найти необходимые решения при экономических, политических, этнических и религиозных кризисных ситуациях.

Нестабильность власти харизматического лидера обусловлена тем, что она не основана ни на законах ни на традиции, а только лишь на той миссии, которая на него возложена. Он опирается на собственные силы и личностные качества.

Является ли у М. Вебера развитие демократии сдерживающим фактором властных притязаний бюрократии?

Прежде всего, следует отметить, что в концепции М. Вебера демократия выступает как способ и средство, а не цель в себе. Демократические нормы. рассматривались ученым как предпосылка для возвышения подлинных политических лидеров — это способ избрания лидеров, средство как для придания их правлению законности, так и для привлечения значительной массы населения к политическим делам нации.

М. Вебер показал, что демократия — это скорее проблема, чем решение. Демократия, по его мнению, не является подходящим средством для решения обычных политических вопросов. В подобных случаях необходимы скорее компромиссы через переговоры, чем голосование, — вот почему он считал нереальными такие понятия, как «воля народа», «мудрость народа», утопичными такие теории, как теория «народного суверенитета» и т. д., цель которых — исключить господство одного человека над другим.

По мнению М. Вебера, этого нельзя достичь в современных условиях, поскольку прямая демократия и правительство непрофессиональных политиков принципиально невозможны вне пределов мелких государств-городов, ограниченных своими размерами и населением.

Что касается прямой демократии как средства ограничения власти чиновников, она, как полагал М. Вебер, также была невозможна в крупных современных цивилизациях. Условиями существования непосредственной демократии являлись ограниченное число членов организации, отсутствие резких различий в их социальном положении, а также относительная простота административных функций. При выходе же за пределы определенного масштаба организационной структуры управление, согласно М. Веберу, больше не может осуществляться на началах прямой демократии.

В современных условиях реальную возможность установления контроля за деятельностью бюрократического аппарата давала, по мнению М. Вебера, лишь система представительного правления.

С каких позиций М. Вебер подходил к формированию модели парламентской демократии?

Парламентская система виделась М. Веберу наилучшим средством обеспечения динамизма политической жизни. Свою модель парламентской (плебисцитарной) демократии М. Вебер строил главным образом на основе примера современной ему Великобритании, но опирался он также и на отдельные элементы германской политической традиции.

С точки зрения М. Вебера, для того чтобы парламент мог в определенной степени контролировать аппарат государственного управления, он должен был обладать реальной властью, а не просто представлять собой арену для идеологических споров.

Согласно М. Веберу, любая рационализация или же формализация взаимоотношений между людьми в современных больших обществах и государствах неизбежно ведет к авторитаризму. По мнению М. Вебера, в Англии и США этим тенденции противопоставлялась система политических отношений, основанная на соглашении между политиками и гражданами. Обе стороны придерживались положений этого соглашения, — эта резко ограничивало автономию новых «цезарей».

Вместе с тем, как отметил М. Вебер на основе анализа работы британского парламента, решения в рамках больших организаций принимаются узким кругом лиц, что подрывает основы традиционного понимания демократического принципа принятия решений. Это означает, что большинству людей предопределена в условиях вечной опеки судьба покоряться господству незначительного меньшинства и довольствоваться ролью пьедестала для олигархии.

Неслучайно именно анализ английской парламентской демократии, которая подавляющим большинством исследователей рассматривалась как модель наиболее успешной демократии, дал повод М. Веберу усомниться в демократическом характере функционирования этого института власти.

В противовес англосаксонской политической традиции М. Вебер разработал теорию плебисцитарной демократии, с помощью которой, по его мнению, можно было бы избежать тирании бюрократов. В рамках этой теорий народу и отдельным индивидам отводится роль пассивного участника политического процесса. Единственная форма политического участия для масс — это участие в выборах и реализация права на голосование.

Главной фигурой в веберовской теории плебисцитарной демократии выступает харизматический лидер, избранный прямым голосованием народом, перед которым он несет ответственность. Подобный лидер стоит над бюрократической администрацией, парламенту отводятся в этой теории лишь функция воспитания плебисцитарных харизматических лидеров.

Центральной проблемой своей теории М. Вебер поставил вопрос том, как установить эффективный контроль за деятельностью государственного аппарата в условиях его прогрессирующей бюрократизации. С точки зрения М. Вебера, власть чиновников могла быть ограничена только сверху — харизматическим лидером. Такой лидер, опирающийся также и на аппарат своей партии, должен был обладать знанием технологии политического управления, что позволяло ему контролировать государственную бюрократию.

Плебисцитарная теория демократии, предложенная М. Вебером, была призвана противодействовать политической фрагментации общества, корпоративным, особенно бюрократическим тенденциям, защитить единство интересов нации. Веберовская теория стала, по существу, попыткой найти некую «идеальную модель» организации политической системы с необходимыми элементами, обеспечивающими ее динамизм.

У М. Вебера плебисцитарный лидер с независимой от парламента базой избирателей должен был символизировать единство нации. Пытаясь отделить сферу политики от сферы экономики, М, Вебер, по сути, стремился добиться весьма утопической цели: сохранить экономическую сферу вне контроля государства, одновременно выведя принятие политических решений из-под контроля и доминирования экономики.

Для роли плебисцитарных лидеров наиболее подходят, как считал М. Вебер, представители экономически обеспеченного слоя, что определяет независимость суждений и дистанцированность от групп интересов, непосредственно вовлеченных в процесс капиталистического производства. Они также должны быть достаточно подготовленными для того, чтобы стать профессиональными политиками. Одновременно эти качества, по мнению М. Вебера, могли бы дать подобному лидеру более широкое видение национальных интересов и позволили бы подняться над узкоклассовыми и социальными интересами.

М. Вебер надеялся, что осуществление плебисцитарной демократии сможет разрешить проблемы хронической разобщенности, перестроить политические и социальные институты общества.

В современном мире требованиям теории плебисцитарной демократии больше всего соответствует американская система организации и функционирования политической власти. В США должность президента обладает харизмой независимо от личности президента. В личности президента американский народ видит свое символическое единство, обретенное в процессе избрания его на должность. Главное должностное лицо, глава исполнительной власти рассматривается избранником народа, тем самым как бы примиряет все партийные, социальные, классовые и групповые интересы.

Наиболее популярными бывают те президенты, которым удается в большей степени упростить политические вопросы и представить государство как инструмент защиты интересов простого человека. Американцам особенно импонируют такие качества национального политического лидера, в роли которого выступает президент, как твердость, компетентность и решительность в проведении политической линии.

Отношения между массами в США и президентом идеально соответствуют отношениям между плебисцитарным харизматическим лидером и массами в веберовской теории. Во-первых, порядок избрания президента США соответствует порядку избрания плебисцитарно-харизматического лидера, народ возлагает большие надежды на него лично в деле достижения благополучия и процветания.

Согласно теории плебисцитарной демократии народ не только склонен превозносить успехи президента и беспрекословно поддерживать его политику, но этот же народ в случае неудач возлагает на президента всю вину, независимо от того, смог ли он справиться с теми или иными проблемами, стоящими перед нацией, или нет. Быстрое падение или рост популярности президента за короткий промежуток времени подтверждают ту мысль, что президент занимает свой пост при широкой поддержке народа. Эта поддержка имеет тенденцию со временем ослабевать и может вновь усилиться при драматических событий или кризисе. Президентская власть в США имеет огромное символическое значение — президент становится воплощением власти, законности, устойчивости всей американской политической системы.

Два важных обстоятельства значительно усилили роль современного лидера и облегчили ему прямой доступ к массам, одновременно в значительной степени ограничив влияние партийных бюрократий. Первое — это беспрецедентное усиление роли средств массовых коммуникаций в политическом процессе, что дает возможность лидеру без посредника (партии) обращаться к массам и с максимальной эффективностью использовать свои «демагогические» качества. Второе — ослабление роли больших партий вследствие их попыток выразить интересы народа в целом, эклектичности идеологических установок ведущих партий, пытающихся таким путем привлечь максимальное количество избирателей. Это приводит к падению значения партийных программ и дестабилизации избирательной базы различных партий.

В результате сокращается количество людей, постоянно идентифицирующих себя с той или иной партией. В США учащаются ситуации, когда избиратели осуществляют выбор не между различными партиями или их программами, а скорее между кандидатами, имеющими определенные характеристики лидерства. При этом каждый из кандидатов может пользоваться своими харизматическими и демагогическими способностями. Как отмечал М, Вебер в статье «Политика как профессия», появление таких плебисцитарных лидеров, или «диктаторов на поле боя выборов», — определенный шаг в сторону плебисцитарной демократии.

Американская политическая система наиболее наглядно подтверждает мнение о том, что стабильность режима зависит от характера политической культуры той или иной страны. Несмотря на ярко выраженный харизматический характер власти президента, на угрозу усиления авторитарных тенденций при росте массовых движений протеста, особенно за последние годы, в США наименее возможно установление авторитарного режима, чем в какой-либо иной капиталистической стране Запада. Устоявшаяся институциональная система и англо-американская политическая культура препятствуют тому, чтобы президент превратился в самодержца или тирана.

В чем сущность конфликта веберовской теории плебисцитарной демократии с общепризнанными концепциями демократии?

Разработанная М. Вебером концепция плебисцитарной демократии во многом расходится с теми теориями демократии, которые рассматривают политического лидера со своим электоратом главными акторами политического процесса. В теории М. Вебера роль масс низводится лишь к избранию харизматического лидера, после чего массы отходят на второй план, не принимая более какого-либо участия в политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу действий.

Критики веберовской теории плебисцитарной демократии отмечают среди ее просчетов тот важный момент, что М. Веберу не удалось четко различить харизматическое руководство и харизматическое доминирование.

При буржуазной демократии возможно появление лидера с харизматическими качествами, но это не является основанием для неизбежного перерождения этого лидера в лидера цезаристского типа. Однако демократия не может принять веберовский принцип легатимизации этой харизмы, дающий даже малейшую возможность для появления тарана. Считая, что власть лидера легитимизируется его персональной харизмой, а демократические институты являются орудием в его руках, М. Вебер тем самым снимает любую возможность контроля над харизматической личностью.

Заметим, что, говоря о теории плебисцитарной демократам, мы предполагаем, что харизматический лидер как «идеальный тип» несовместим в современных обществах с буржуазной демократией, однако ряд харизматических качеств плебисцитарного лидера вполне сочетается с буржуазно-демократическими институтами и ценностями. Плебисцитарная демократия возможна в странах, имеющих институционализированные политические учреждения, которые в состоянии заблокировать харизматический прорыв к «цезаризму», в обществах, где правит закон, а не воля.

Действительно, хотя разобщенность и индивидуализм, характерные для англосаксонских обществ Великобритании и США, создавали сложности для политического функционирования социальных систем, а бюрократия по-прежнему усиливает свои позиции, тем не менее существующая там демократическая система, опирающаяся на исторические традиции и обычаи политической культуры, избежала появления харизматического лидера, который мог разрушить демократические институты и ценности.

В литературе, посвященной анализу веберовской теории плебисцитарной демократии, часто обсуждается вопрос о степени причастности М. Вебера к краху Веймарской республики и установлению гитлеровской диктатуры. Дело в том, что М. Вебер был членом комиссии, которая составляла конституцию Веймарской республики.

М. Вебер считал необходимым дополнить существовавшую в Германии бюрократическую систему управления харизматическим элементом в лице плебисцитарного лидера, который избирался бы всем народом. В то же время такой лидер был бы подчинен правовым нормам. Объем его власти должен был определяться требованиями формальной легальности.

Ряд его предложений серьезно повлиял на дальнейшую судьбу этой республики. Среди них особенно важным оказалось положение, сформулированное в статье 41, где говорилось, что «президент Рейха избирается при участии всего немецкого народа». — М. Вебер провел свой принцип выдвижения плебисцитарного лидера. Эта статья требовала, чтобы президент назначал министров из членов парламента, но сохраняла за ним право обращаться через голову парламента к народу, устраивать референдумы, распускать парламент.

Идеи М. Вебера о предоставлении чрезвычайных полномочий избранному плебисцитарным путем президенту оказали сильное влияние на многих немецких юристов — специалистов по конституционному праву. В течение длительного периода, до крушения фашистской Германии, основное различие между англосаксонской и немецкой политическими системами заключалось в том, что первая утверждала власть закона, в то время как вторая — власть воли.

Ситуация, которая сложилась в Германии в 30-х гг. XX в., показала, что в этой стране теория плебисцитарной демократии потерпела полный крах. Харизматический лидер, избранный народом, вместо того, чтобы бороться с бюрократизмом и разобщенностью, использовал слепое подчинение и веру в фюрера миллионов людей для уничтожения всякой законности, общепринятых норм морали и низведения последователей до уровня слепых орудий его преступной воли. Следует отметить, что гитлеровский режим так и не решился отменить конституцию Веймарской республики, которая оставалась основным законом третьего рейха. Отсутствие в Германии демократических традиций и обычаев, которые могли бы сдержать харизматического лидера, привело к кровавой диктатуре.

Существенные изъяны веберовской теории и ее противоречия, которые на практике могут привести и уже привели к далеко не однозначным результатам, тем не менее, не могут перечеркнуть главного. В своей теории М. Веберу удалось выявить сущностные связи между различными элементами политической системы, которые имеют универсальный характер и с той или иной модификацией могут проявиться в политической практике различных по политическому устройству стран.

М. Вебер поставил кардинальные для политической теории вопросы, связанные с выявлением характера взаимоотношений политического лидера, бюрократии и народных масс. Для эффективной борьбы с бюрократией любая политическая система нуждается в харизматическом лидере. Союз широких масс народа с подобным лидером дает возможность эффективно контролировать и сдерживать всевластие бюрократии. Гарантией того, что харизматический лидер не превратится в лидера цезаристского толка при отсутствии институциональных преград на этом пути, могут стать его действия по созданию правового государства.

Контрольные вопросы

1. Какими недостатками, по мысли М, Вебера, обладали все проанализированные им исторические примеры использования механизмов ограничения властных притязаний бюрократки?

2. Почему М. Вебер считал государственный капитализм кульминационным моментом в развитии бюрократизации современного ему общества?

3. Какие выводы дает веберовский прогноз возможного направления эволюции бюрократии при социализме?

4. Почему М. Вебер выделяет особую роль политиков а установлении пределов власти бюрократии?

5. Какие свойства природы «харизматического» лидера могут, по мысли М. Вебера, противостоять власти бюрократии?

6. Рассматривал ли М. Вебер вероятность уменьшения власти бюрократии путем установления в современном обществе прямой демократии?

7. В чем суть теории плебисцитарной демократии М. Вебера как ограничителя власти бюрократии?

8. Какие вопросы поставил М. Вебер для выявления характера взаимоотношений политического лидера, бюрократии и народных масс?

9. Какими качествами должен обладать лидер нации в веберовской теории плебисцитарной демократии?

10. Какие элементы теории плебисцитарной демократии М. Вебера свойственны современной политической системе стран Западной Европы и США?

11. В чем основное противоречие теории плебисцитарной демократии М. Вебера и современных теорий демократии?

12. Может ли быть использована теория плебисцитарной демократии М. Вебера в политических системах современных государств?

Темы докладов и рефератов

1. Политические механизмы по ограничению власти бюрократии в различные исторические эпохи.

2. Социальные последствия расширения сферы бюрократического господства.

3. Прогноз М. Вебера о возможном направлении эволюции бюрократии при государственном капитализме.

4. Концепция плебисцитарной бюрократии М. Вебера.

5. Харизматический лидер и плебисцитарная демократия.

6. Теория плебисцитарной демократии М. Вебера и современные теории демократии: анализ противоречий.

Список литературы

1. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644–706.

2. Вебер М. Хозяйственная этика мировых религий // Вебер М. Избранное. М., 3990.

3. Вебер М. Харизматическое господство // Социол. исследования. 1988. № 5.

4. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3. С. 177–180.

5. Мигранян А. М. Плебисцитарная теория демократии Макса Вебера и современный политический процесс // Вопросы философии. 1989. № 6. С. 148–158.

Глава 7

Концепции бюрократизации политических партий

М. Я. Острогорский: анализ эволюции бюрократизации политических партий в Великобритании, Франции и США. Общие подходы к роли организации в обществе и политических партиях в исследованиях М. Я. Острогорского и теории управления А. А. Богданова. Дальнейшее развитие концепции кокуса М. Я. Острогорского в работах М. Вебера. Концепция власти бюрократии и «железный закон олигархических тенденций» Р. Михельса.

Какое значение имеет научный вклад М. Я. Острогорского в политическую науку?

У истоков изучения политических партий в современной социологии стоял русский ученый М. Я. Острогорский (1854–1919 гг.), который на рубеже двух веков заложил основы политической социологии как самостоятельной научной дисциплины.

Следует отметить, что М. Я. Острогорский изучал политические науки не только в России, но и в ряде стран Западной Европы, особенно углубленно — во Франции. В ходе своих многочисленных поездок в США и Великобританию он изучал механизм функционирования политических систем западной демократии и главное — роль политических партий и их лидеров.

Фундаментальный труд М. Я. Острогорского «Демократия и политические партии» был впервые издан в 1898 г. на французском языке. В дальнейшем он прочно вошел в классику политической науки, выдержал ряд изданий на основных европейских языках и по сей день пользуется заслуженной популярностью.

В отечественной науке творческое наследие М. Я. Острогорского мало известно. Правда, его книга была переведена на русский язык и издана в конце 20-х гг., однако воспринималась она не столько как труд по политической социологии, сколько как более или менее удачная критика буржуазной демократии. Только в конце 90-х гг. XX в. основной труд ученого был издан в России.

На Западе, напротив, новизна и оригинальность теории М. Я. Острогорского были отмечены сразу по выходе книги. Наряду с М. Вебером и Р. Михельсом он признан одним из основателей политической социологии, прежде всего такой ее специфической области, как учение о политических партиях.

Его вклад в политологию объясняется во многом тем обстоятельством, что он подошел к изучению партий в сравнительной перспективе. М. Я. Острогорский не спрашивал, что представляют собой американские партии или как работает английская политическая система. Его интересовал скорее вопрос о том, каковы общие характеристики политических партий в условиях демократии и политического равенства. Он стремился сформулировать систематическую теорию партийной организации — это основной вклад М. Я. Острогорского в политическую социологию — этим и объясняется современный интерес к его идеям.

Каковы подходы М. Я. Острогорского к объяснению новых условий политического устройства государства при переходе от традиционного к капиталистическому обществу?

Рассматривая распад традиционного общества в Новое время, М. Я. Острогорский увидел его важнейшее следствие в нивелировании общества, разрушении старых сословных перегородок, изменении положения групп и индивидов по отношению к власти. Это социальное движение проявлялось в двух направлениях — разрушая прежние рамки, оно освобождало индивида, а, освобождая — изолировало его.

Действительно, широкие массы населения, ранее являвшиеся лишь объектом политики, становятся ее субъектом. Впервые в истории они получают возможность непосредственно влиять (через систему выборов) на политический процесс и даже на принятие политических решений. М. Я. Острогорский констатирует расширение общественного горизонта, выражавшееся в более абстрактном восприятии общества, централизации власти, унификации институтов, лиц, правил поведения.

Когда в отдельных государствах Западной Европы и США с введением всеобщих выборов к концу XIX в. обнаружилось, что, решив одну проблему, человечество столкнулось с другой, возможно, более трудной. Она состояла в растущем противоречии между огромным влиянием масс на политический процесс, с одной стороны, и низким уровнем их общей и особенно политической культуры — с другой.

Следствием этого стала угроза разрушения демократической основы политической системы, установление новой тирании. Данное противоречие служит отправной точкой последующих изменений.

Вслед за М. Вебером мы могли бы определить данную тенденцию более точно как рационализацию, выражающуюся с ростом капитализма, социальных отношений, институтов и процедур, в отчуждении, дегуманизации и деперсонификации общества.

Этот процесс сопровождается формализацией как самих элементов общества, так и психологии индивидов. Трансформация социальной системы, имевшая своим основным результатом наступление эпохи политического равенства и избирательного права, не могла не повлиять на организацию всей политической структуры общества и ее основных компонентов.

Основной смысл исследования М. Я. Острогорского состоял в том, что он сделал этот новый механизм власти и управления обществом в условиях демократии предметом специального научного анализа, открыл общие тенденции и даже перспективы его развития.

Демократия для М. Я. Острогорского представляет собой не статическое состояние общества, но его развитие, выражающееся в непрерывном столкновении противоположных интересов, социальных слоев, групп, наконец, партий. Последние представляют собой формальные организации, имеющие особые законы возникновения, развития и функционирования.

Политические партии стали новой реальностью общественной жизни конца XIX — начала XX в., отразив выход на историческую арену широких народных масс, рост социальных противоречий, раскол общества на слои с различными, а то и противоположными интересами, которые нуждались в особом представительстве.

В чем суть концепции партийного кокуса, разработанного М. Я. Острогорским, как механизма централизации и бюрократизации власти внутри организации?

В своих исследованиях М. Я. Острогорский показал, как с расширением избирательного корпуса в ходе парламентских реформ в Великобритании 1832, 1867 и 1884 гг. происходила эволюция всей политической системы. Важным результатом этого процесса стало появление и быстрое развитие особых политических ассоциаций — партий, которым суждено было сыграть решающую роль в политической системе.

В отличие от Великобритании, где расширение избирательных прав населения шло постепенно, путем ряда реформ, в США всеобщее равенство представляло ее конституирующий элемент. Однако несмотря на специфику национальных условий, формирование политических партий проходило здесь сходным образцом.

Возникнув как временные организации, имеющие целью мобилизацию масс для проведения парламентских выборов, партии приобрели затем устойчивый характер, став постоянным и неотъемлемым компонентом политической жизни государства.

М. Я. Острогорский выявил определенные механизмы в проведении предвыборной кампании в интересах той или иной партии. Сначала, по его мнению, возникает организационная ячейка партии, обеспечивающая связь руководства партии с массами, — кокус. Образование такого центра (кокуса) выступает в концепции М. Я. Острогорского как решающая стадия консолидации партии, начало ее бюрократизации и централизации власти в ней.

Кокус представляет собой механизм, позволяющий небольшому числу профессионально занимающихся партийной работой людей контролировать и направлять поведение масс. Как утверждал М. Я. Острогорский, достаточно горстки людей, чтобы создать могучую организацию, охватывающую тысячи избирателей. Эти функционеры занимаются исключительно реализацией партийных установок. Как показал М. Я. Острогорский в своем исследовании, с возникновением кокуса реальный контроль над партийной организацией постепенно переходит в руки немногочисленной группы партийных функционеров, тогда как рядовые члены партии отстраняются от участия в управлении.

На основе проведенного анализа М. Я. Острогорский убедительно показывает, что сила партийной организации в значительной степени меньше зависит от числа ее членов, чем от числа работников ее аппарата. Неформальный центр (кокус) на деле определяет исход многочисленных собраний, дебатов, выборных кампаний.

Вероятно, М. Я. Острогорский уже был в курсе достижений социальной психологии своего времени. В трудах Г. Лебонна, а позднее 3. Фрейда были раскрыты существенные особенности коллективного поведения и, в частности, такое его свойство, как неспособность большой группы людей или толпы к самостоятельному принятию решений, большую подверженность значительных коллективов людей (по сравнению с индивидами) организованному и направленному воздействию примитивных идеологических постулатов и социальной демагогии всякого рода.

Совершенствование техники идеологического пропагандистского воздействия на массы избирателей, возможности которой стали практически не ограничены в современное время, привело к качественному скачку в развитии этой опасной тенденции, угаданной М. Я. Острогорским.

В сложном механизме политической жизни ученый выявил совершенно точно появление при наличии партийного кокуса такой формальной силы, которая может противопоставить себя силам реальным, живым. Создавая иллюзию реальности, условные силы в виде кокуса воздействуют на сознание и волю избирателей. За ними, как отмечал М. Д. Острогорский, соглашаются признать самостоятельное существование, их учитывают, с ними считаются, сообразуя свое поведение.

Кокус руководит организацией политических кампаний в обществе, прессе и парламенте, позволяющих повернуть общественное мнение сразу в диаметрально противоположном предшествующему периоду направлении.

Возникнув как специализированный орган, обеспечивающий связь парламентских партий с массами избирателей, кокус со временем становится институтом, ведающим мобилизацией масс в поддержку той или иной программы, координацией всей партийной работы в массах, подбором и назначением функционеров на руководящие должности в местном и центральном аппаратах и, наконец, осуществлением пропаганды партийной идеологии.

М. Я. Острогорский выявил факт, что с начала своего существования кокус заявляет о себе как о самостоятельной силе, которая для укрепления своей власти и престижа не считается с традициями и может «устранять» даже весьма авторитетных политических деятелей. Сам характер власти кокуса состоит в манипулировании материальными ресурсами, кадрами, информацией, не поддается точному определению и может быть раскрыт лишь путем тщательного анализа инфраструктуры партийно-административной машины.

С большой проницательностью раскрыта М. Я. Острогорским специфика власти кокуса, делающего его совершенно непохожим на других носителей власти. Его исследования показали, что, в отличие от традиционных носителей власти, кокус (по крайней мере, в развитом своем виде) не только не стремится афишировать свое влияние в обществе и партии, но, напротив, тщательно камуфлирует его.

Представляя собой сложный механизм для трансформации рассредоточенной политической энергии выборов в организованную парламентскую работу, партия может функционировать лишь при условии определенного постоянства состава и профессионализма политиков. Однако парадокс состоит в том, что чем более четко и бесперебойно функционирует кокус партии, тем яснее дают себя знать признаки дисфункции, негативные явления.

Прежде всего это проявляется в эффекте унификации мышления. Превращение его в более стереотипное, когда в обращение идут обобщенные категории, в которых растворяются конкретное содержание, индивидуальные черты. Логика партийной борьбы ведет к упрощению, схематизации общественного мнения, поглощая или маскируя разнообразие, нивелируя различные мнения в рамках общей партийной идеологии. Данный феномен создания особой «партийной религии», выражающийся в схоластических дискуссиях и постоянной борьбе за чистоту линии, стал особенно заметен в тоталитарных партиях XX в.

Рассматривая выводы М. Я. Острогорского с позиций современного исторического опыта, трудно отрешиться от мысли об их пророческом характере. Однако отмеченные М. Я. Острогорским черты деятельности партийного кокуса проявились наиболее полно не в тех странах Западной Европы, о которых он писал, а в странах, где установился тоталитарный строй, важнейшим признаком которого и является монопольное положение в обществе одной партии и одной идеологии.

Таким образом, М. Я. Острогорский на конкретном материале политических партий уже в самом начале XX в. смог обрисовать образ партийной машины, сформулировать ряд положений, нашедших впоследствии неоднократное подтверждение в политической практике современности.

Каковы сходные взгляды на роль организации в обществе и политической партии можно обнаружить в исследованиях М. Я. Острогорского и создателя теории управления А. А. Богданова?

Одной из характерных черт общественных наук в XX в., особенно после первой мировой войны, становится пристальное внимание к проблеме социальной организации и тех ее проявлений, которые несут опасность угрозы утраты свободы личности.

Увлечение разработкой организационных проблем находилось в тесной связи с концепциями, которые связывали поступательное движение общества с направленной социальной инженерией.

Одним из наиболее последовательных теоретиков этого направления был, как известно, русский ученый А. А. Богданов, создавший особую науку об управлении. В своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» он определяет жизнь как борьбу организационных форм, проявляющуюся в их последовательной организации и дезорганизации. Данный подход оказался весьма продуктивен, а такие понятия, как система, структура и функция, стали центральными в современной социологии.

Сравнение подходов М. Я. Острогорского и А. А. Богданова на роль организации в обществе и политических партиях показывает удивительное сходство этих воззрений, которое, однако, заканчивается там, где дается качественная оценка явлений. То, что М. Я. Острогорский считает крайне опасным для общества, А. А. Богданов, наоборот, оценивает как проявление социального прогресса.

Исходя из представлений о социальном системном характере любого организованного единства (будь то машина, живой организм или социальная система), А. А. Богданов уделяет особое внимание целенаправленной общественной деятельности, формам и методам ее оптимизации. Всеобщую организационную наужу А. А. Богданов назвал «тектологией», что в буквальном переводе означает «учение о строительстве».

Распространяя системный подход на общественные явления, А. А. Богданов своеобразно объясняет механизм их регулирования. По его концепции, система, находящаяся в неблагоприятных внешних условиях, угрожающих ее целостности и сохранению ее структуры, своей ответной реакцией оказывает воздействие на мобилизацию ресурсов и структурную перегруппировку в направлении централизации и рационализации.

А. А. Богданов, перенося эти подходы на интерпретацию политических отношений и проводя прямую аналогию с тем, как партия реагирует на ухудшение общей ситуации, приходит к следующим выводам. Он отмечал, что для политических партий тяжелые внешние условия легче переносятся при централизации власти внутри партии, поэтому, к примеру, разделение на фракции в таком случае особенно вредно.

По мнению А. А. Богданова, при особом ухудшении внешней обстановки, когда связи центральных и местных организаций неизбежно рвутся, а партия превращается в ряд разорванных разрозненных группировок, единственной цементирующей силой выступает единая партийная программа, которая становится особенно строгой и радикальной.

Как видим, организационная наука А. А. Богданова, будучи спроецирована на социальные процессы, несколько неожиданно пролила свет на одну из наиболее тревожных тенденций — обозначившийся приоритет организации над обществом и идеологических институтов над организацией. Это была именно та тенденция, которую имел в виду М. Я. Острогорский, сравнивая партию с машиной.

Какие элементы концепции кокуса М. Я. Острогорского использовал в своих исследованиях бюрократии М. Вебер?

Идеи М. Я. Острогорского оказали заметное влияние на последующее развитие политической социологии. В частности, М. Вебер во многом опирался на его концепцию кокуса в своем описании эволюции политических партий в странах Западной Европы и США.

Изучая процесс превращения партии в консолидированную организацию, М. Я. Острогорский показал, что партийные лидеры оказываются пленниками той организации, которую они создали. Постепенно они превращаются в рупор партийной машины или, по терминологии М. Я. Острогорского, в ее фонограф. Этот дух кокуса сразу же сказывается в осуществлении им первой своей задачи: в назначении кандидатов от партии для парламентских выборов.

М. Вебер положил данное наблюдение М. Я. Острогорского в основу своей концепции плебисцитарной демократии. Было отмечено, что формально в партийной организации имеет место широкая демократизация, но фактическая власть находится в руках тех, кто непрерывно ведет работу внутри партийного аппарата или же тех, кто лично или финансами влияет на его функционирование.

Данное обстоятельство имеет особое значение для отбора вождей партии. Вождем становится лишь тот, в т. ч. и через голову парламента, кому подчиняется партийный аппарат. Иными словами, создание такого механизма партийных машин, как считал М. Вебер, означает наступление плебисцитарной демократии.

В работе «Политика как призвание и профессия» М. Вебер выделил два этапа в эволюции партий. Первоначально партия состоит из личных сторонников парламентских деятелей. На этой стадии сплоченность партии обеспечивают парламентарии, а решающую роль при выдвижении кандидатов на выборах играют «уважаемые люди». Второй этап развития партий связан с их бюрократизацией, в результате которой влияние уважаемых людей резко уменьшается, а члены парламента попадают в зависимость от партийных чиновников.

С введением всеобщего избирательного права, как указывал М. Вебер, возникает необходимость в массовой вербовке голосов и массовой организации. Партийная деятельность становится постоянной, организации придается строгая дисциплина, а во главе ее становятся профессиональные функционеры, находящиеся вне парламента. Реальная власть переходит от уважаемых людей к аппарату чиновников, который связан общностью интересов с лидером партии.

Деятельность аппарата служит опорой инициативам лидера, который может добиваться более значительных результатов при поддержке дисциплинированной партийной машины. Но функционеры прежде всего ждут от победы своего лидера личного вознаграждения — государственных должностей и других преимуществ. Причем, как полагал М. Вебер, стремление партийного аппарата к власти и доходным местам характерно для революционных партий ничуть не в меньшей степени, чем для партий, ведущих мирную борьбу за голоса избирателей.

В чем суть неизбежной бюрократизации политических организаций согласно «железному закону олигархических тенденций» Р. Михельса?

Первые серьезные исследования по теории бюрократии имели своим объектом не государственные институты, а новые массовые демократические организации, такие, как партии, профсоюзы и т. д. Эти исследования дали возможность сформулировать ряд универсальных законов, объясняющих функционирование больших организаций.

Заметное влияние среди социологов, изучающих политические организации, получили работы немецкого политолога и социолога Р. Михельса, которые отличаются тематическим единством и цельностью, тогда как для М. Вебера изучение политических организаций никогда не было центральной проблемой. Между подходами этих двух ученых к проблемам политической социологии нет существенных противоречий. Неслучайно первое издание главного труда Р. Михельса «Социология политической партии в условиях демократии», вышедшее в 1911 г., было посвящено М. Веберу.

Известность Р. Михельса связана главным образом со сформулированным им «железным законом олигархических тенденций». Суть этого закона состоит в том, что демократия, чтобы сохранить себя и достичь известной стабильности, вынуждена создавать организацию и специальный аппарат управления, а это связано с выделением элиты — активного меньшинства, которому масса вынуждена доверять ввиду невозможности ее прямого контроля над этим меньшинством.

В концепции Р. Михельса мы встречаем элементы исторического подхода к демократии. Он исходил из того, что на нижней ступени человеческой культуры господствовала тирания. Демократия могла возникнуть только на более поздней и высокоразвитой стадии общественной жизни. Ссылаясь на мысль основателя теории общественного договора, философа века Просвещения Ж-Ж. Руссо о том, что масса, делегируя свой суверенитет, перестает быть суверенной, Р. Михельс делает своеобразный вывод: для него представлять — значит выдавать единичную волю за массовую. Масса никогда не готова к господству, но каждый входящий в нее индивид способен на это, если он обладает необходимыми для этого положительными или отрицательными качествами, чтобы подняться над нею и выдвинуться в вожди.

Невозможность демократии существовать без организации, управленческого аппарата и профессиональной элиты неизбежно ведет к закреплению постов и привилегий, к отрыву от масс, фактической несменяемости лидеров. Вожди, как правило, невысоко ставят массы. Являясь первоначально творением масс, они постепенно становятся их властелинами. Вожди делают ставку на безмолвие масс, когда устраняют их от дел. Представитель превращается из слуги народа в господина над ним.

Р. Михельс доказывает формально-техническую невозможность прямого господства масс. Невозможность прямой демократии вытекает прежде всего из численности. Гигантские митинги стремятся без подсчета голосов и учета различных мнений принимать резолюции целиком, не вникая в детали. Мнение толпы заменяет и вытесняет мнение индивида. Р. Михельс считал массы разрозненными, неорганизованными и неспособными к коллективному действию без активного меньшинства.

Р. Михельс делает заключение о том, что господство меньшинства над большинством, вождей над массами является неизбежным фактором в любой политической организации, — демократия неизбежно превращается в олигархию.

Таким образом, демократия сталкивается с неразрешимым противоречием: во-первых, она, как считал Р. Михельс, чужда человеческой природе и, во-вторых, неизбежно содержит олигархическое ядро.

Нужно подчеркнуть, что первоначально в своих исследованиях Р. Михельс утверждал, что подлинная демократия — это непосредственная, прямая демократия. Представительная же демократия несет в себе зародыш олигархичности. Р. Михельс естественным образом предположил, что, если демократия возможна в современном обществе, то искать ее нужно прежде всего в деятельности социалистических и социал-демократических партий стран Западной Европы. Если же окажется, что в социалистических партиях существует явная тенденция к олигархии, это должно послужить свидетельством против самой возможности демократии общества в целом.

В своих исследованиях Р. Михельс показал, что власть в партиях, в т. ч. социал-демократических, принадлежит фактически узкому кругу лиц, находящихся на верхних ступенях партийной иерархии, что послужило основой для вывода о том, что причина образования олигархии в демократических партиях лежит в технической невозможности обойтись без лидеров.

Формальная специализация, являющаяся необходимым следствием любой организации, порождает необходимость профессионального руководства. Лидеры аккумулируют влияние на организацию, включая выборы в управленческий аппарат. Усилению власти лидеров способствует также потребность в стабильности лидерства для успешной борьбы партии в парламенте и всеобщих выборах, а это приводит к тому, что вожди становятся независимыми, освобождаясь от влияния масс.

Действительно, несмотря на существование формальных механизмов контроля за их деятельностью партийные лидеры получают превосходство над рядовыми членами благодаря своим личным качествам и опыту руководящей работы, но прежде всего — благодаря контролю над организационными структурами, партийной печатью и финансовыми средствами.

Как правило, им удается, по мнению Р. Михельса, локализовать и подавить в зародыше любые источники недовольства со стороны рядовых членов организации и избирателей благодаря двум причинам. Во-первых, организации любого размера и состава свойственна специализация функционеров и экспертов, поэтому рядовые члены вследствие своей некомпетентности не могут контролировать их деятельность. Во-вторых, массам присуща психологическая потребность в лидерстве.

Вслед за М. Вебером Р, Михельс отмечает, что для успешного функционирования любой крупной организации, будь то политическая партия или профсоюз, необходимо создание специального аппарата управления, действующего на началах разделения труда.

Свое заключение Р. Михельс вывел из следующих рассуждений: организация сталкивается в своей деятельности с многообразными проблемами, в число которых входят необходимость проводить разного рода политические кампании, вступать в переговоры с другими организациями, выпускать какие-либо печатные издания. Многие из этих видов деятельности требуют специальной подготовки и отнимают значительное время. При этом большинство рядовых членов политической организации не обладают необходимыми навыками для выполнения подобных задач и не располагают свободным временем. В результате возникает необходимость в разделении труда, которое позволяло бы отдельным индивидам тратить основную часть своего времени на организационные задачи. В организации постепенно формируется управленческий аппарат — бюрократия, состоящая из специализированных чиновников.

Огромное внимание Р. Михельс уделил взаимоотношениям лидеров политических организаций и правящей элиты. Профессиональные функционеры профсоюзов, социалистических и левых партий, особенно ставшие членами парламента, меняют свой социальный статус. Лидеры стремятся уже не столько к осуществлению программных целей организации, сколько к сохранению своего руководящего положения и связанных с ним преимуществ. В конечном счете они получают допуск в ряды правящей элиты общества. Им больше нет нужды стремиться к социальной революции, поскольку их личная социальная революция уже свершилась. На этой стадии своего развития политическая организация завершает окончательное разделение партии или профсоюза на руководящее бюрократическое меньшинство и руководимое большинство.

При этом, по Р. Михельсу, как только господствующее положение лидеров в организации становится стабильным, начинается постепенный процесс их психологического перерождения. С его точки зрения, было бы неверно утверждать, что партийные вожди с самого начала действуют в своих личных интересах. Но с течением времени между интересами функционеров и рядовых членов возникает все больше расхождений. Партийная элита склонна проводить консервативную политику, не выражающую интересы масс, хотя и действует от их имени, конкурируя с другими фракциями политической элиты, а именно с элитой аристократии, менеджеров и т. д.

Особое внимание Р. Михельс уделяет борьбе элиты за позиции власти. В частности, он отмечает, что борьба между старыми и новыми вождями редко заканчивается полным устранением первых. Замены в лидерстве осуществляются в меньшей степени путем смены элиты, а в основном путем привлечения новых членов в существующую олигархию. Заключительный акт этого процесса состоит не столько в смене элиты, сколько в ее реорганизации. Как правило, происходит слияние одной элиты с другой.

Если же внутри организации все-таки формируется оппозиция существующему руководству, то партийные вожди могут использовать весь арсенал находящихся в их распоряжении организационных средств для дискредитации своих противников. Прежде всего они могут перекрыть оппозиционерам доступ к партийной печати, а также прибегнуть к интригам, вплоть до подтасовки результатов выборов.

Сохраняется также возможность компромисса, например принятия некоторых предложений оппонентов, хотя, скорее, на словах, чем по существу. В крайнем случае партийные лидеры готовы включить оппозиционеров в руководящие органы и тем самым удовлетворить их амбиции. Как полагал Р. Михельс, победителями в конфликте внутри партийной элиты могут быть лишь различные группировки элиты, но не массы.

Главный вывод Р. Михельса заключается в том, что неолигархическое управление большими организациями без привлечения бюрократического аппарата невозможно технически. Возможна ли демократия и неолигархичсское управление большими организациями, если технические препятствия для этого будут преодолены и существовать будет развитая система прямой и обратной связи между руководителями и членами больших организаций — проблема, которая ждет своего решения.

Каковы дальнейшие научные интерпретации выводов Р. Михельса о неизбежности олигархических тенденций в обществе?

Теория исторической неизбежности олигархии нашла немало сторонников, но также подвергалась и критике.

Описывая действительную трансформацию лидеров социал-демократии, Р. Михельс абсолютизирует этот феномен, выводя его из «вечных» механизмов управления, с неизбежностью выливающихся в олигархическое правление.

Как отмечают критики Р. Михельса, он придерживался единообразной концепции левой политической партии. Эта концепция исключала возможность сохранения партийными лидерами приверженности революционным идеям вместо того, чтобы интегрироваться в существующие властные структуры.

В этой связи следует напомнить, что в теории элиты рассматривались два различных варианта взаимодействия между правящей элитой и лидерами массовых движений. Если элита оказывалась достаточно открытой и гибкой, то происходила ассимиляция рабочих лидеров в ее ряды. Если же правящая элита не допускала их в свои ряды, то в социалистических партиях должны были сохраниться революционные настроения. Однако Р. Михельс рассматривал лишь первую из этих двух возможностей.

Современная социологическая наука, стремясь объяснить этот феномен, рассматривает структуру политических партий как важнейший критерий их типологии. Наиболее распространенным является предложенное французским политологом М. Дюверже подразделение всех партий на два основных типа.

Первый характеризуется общей аморфностью структуры: отсутствием жесткой регламентации членства в партии, регулярной процедуры взимания взносов, отсутствием перспективного планирования. Второй составляет прямую противоположность первому и характеризуется, напротив, включением в него всех сторонников, взиманием взносов, автономным финансированием избирательных кампаний.

К первому типу партий относятся все традиционные «буржуазные» партии, ко второму — партии авторитарного типа (социалистические, коммунистические, фашистские), которые претендуют на тотальный контроль над массами и стремятся к их максимальной мобилизации для достижения своих политических целей — захвата и удержания политической власти, осуществления соответствующей программы социальных преобразований.

Контрольные вопросы

1. Как. по мнению М. Я. Острогорского, наступление в Новое время эпохи политического равенства и избирательного права могло повлиять на организацию политической структуры общества и ее основных компонентов?

2. Что означает кокус в концепции М. Я. Острогорского о бюрократизации партии?

3. На чем основывается вывод М. Я. Острогорского о том, что сила партийной организации в меньшей степени зависит от числа ее членов, чем от числа работников ее аппарата?

4. Как М. Я. Острогорский объяснял характер власти кокуса политической партии?

5. В чем состоит, по мнению М. Я. Острогорского, парадокс функционирования кокуса политической партии?

6. В каких аспектах подходы М. Я. Острогорского и Л. А. Богданова к роли организации в обществе и политических партиях имеют общие характеристики?

7. Какова, согласно теории тектологии А. А. Богданова, реакция общественной системы, находящейся в неблагоприятных внешних условиях, угрожающих ее целостности и сохранению ее структуры?

8. Какое наблюдение М. Я. Острогорского положил в основу своей концепции плебисцитарной демократии М. Вебер?

9. Какие этапы в эволюции формирования политических партий выделил М. Вебер?

10. В чем суть «железного закона олигархических тенденций» Р. Михельса?

11. Как обосновывает Р. Михельс свое утверждение о невозможности демократии существовать без организации, управленческого аппарата и профессиональной элиты?

12. Что способствует, по мнению Р. Михельса, усилению власти лидеров с точки зрения успешной борьбы партии в парламенте и на всеобщих выборах?

13. Как Р. Михельс объяснял принципы взаимоотношений лидеров политических организаций и правящей элиты?

14. С какого момента, по мнению Р. Михельса, начинается постепенный процесс психологического перерождения партийных лидеров?

15. Какое значение придавал Р. Михельс борьбе элиты за позиции власти?

16. Каковы основные направления обозначились в критике теории исторической неизбежности олигархии Р. Михельса?

17. Какую типологию подразделения всех политических партий выдвинул М. Дюверже?

Темы докладов и рефератов

1. М. Я. Острогорский: анализ эволюции политических партий в Западной Европе.

2. Концепция кокуса в теории М. Я. Острогорского о бюрократизации политических партий.

3. Сравнение подходов к роли рационализации в политических партиях и обществе в концепциях М. Я. Острогорского и А. А. Богданова?

4. Выводы М. Вебера об эволюции формирования политических партий в работе «Политика как призвание и профессия».

5. «Железный закон олигархических тенденций» Р. Михельса.

6. Интерпретации концепции власти бюрократии Р. Михельса.

Список литературы

1. Богданов А, А. Вопросы социализма. М., 1990.

2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644–706.

3. Малшкин А. Н. Теория политической элиты Р. Михельса //Социологический журнал. 1994. № 3. С, 80–88.

4. Медушевский А. Я. М. Я. Острогорский и политическая социология в XX веке // Социологические исследования. 1992. № 8. С. 113–124; 1993, № 1. С. 98–107.

5. Михельс Р. Необходимость организации. Глава из книге «Социология политической партии в условиях демократии» //Диалог. 1990. С. 55–60 (см. также: Диалог. 1990.№ 5. С. 81–86; № 7. С. 74–78; 1991. № 3. С. 42–45).

6. Михельс Р. Принципиальное в проблеме демократии //Социологический журнал. 1994. № 3. С. 89–93.

7. Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994. № 10.

8. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997.

Глава 8

Теории формирования власти «нового класса» в индустриальном обществе

М. Вебер о социализме. Взгляды Л. Д. Троцкого на причины формирования политической бюрократии в СССР, Технократическая теория управления Т. Веблена. Идеи Дж. Бернхэма о «менеджериальном» типе общественного устройства в его работе «Революция менеджеров». Концепция М. Джиласа о природе политической бюрократии в социалистическом обществе как «новом классе».

Какова научная позиция М. Вебера о тенденции всеобщей бюрократизации при социализме?

Важное место в трудах М. Вебера занимает анализ возможных последствий развития тенденции к бюрократическому господству в контексте критического анализа социалистической идеологии. Рассмотрению идей социализма целиком была посвящена лишь веберовская лекция, прочитанная им в 1918 г. офицерам Военной академии австро-венгерской армии. Вопрос о взаимоотношении социализма и бюрократизации поднимался также в его фундаментальном труде «Хозяйство и общество».

В веберовском прогнозе возможного направления эволюции бюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода, который был воплощен в разработанном им «идеальном типе бюрократии». М. Вебер подчеркивает техническую эффективность бюрократического аппарата и неизбежность его использования в любой разновидности индустриального общества. Согласно его точке зрения, социализм должен будет считаться с необходимостью управления с помощью специально обученных чиновников, поскольку никаким иным способом современная экономика не может управляться.

М. Вебер в принципе не считал возможным «окончательное решение» проблемы бюрократии — ни эволюционным ни революционным способом. Его исследования обнаружили глубокую связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности, со всеми процессами социального структурирования общества — хозяйственного, политического, правового, культурного и т. д.

М. Вебер делает вывод, что теоретически было бы вполне мыслимо устранение частного капитализма — и, соответственно, утверждение на его месте государственного капитализма, который он принимал за подлинный (т. е. не утопический, а практически реализуемый, «реальный») социализм. Но при этом единственным содержанием такого социализма, по его мнению, может стать лишь доведение до конца процесса бюрократизации — бюрократического «огосударствления» (поскольку огосударствление может быть осуществлено лишь усилиями бюрократии) всей жизни общества.

«Социализация», тождественная в его глазах последовательно проведенной бюрократизации, вовсе не предстает перед М. Вебером в образе «лучезарного будущего». По этой причине он вовсе не ожидал, подобно немецким и российским марксистам, что социализация или обобществление (а вернее — огосударствление) собственности приведет к «освобождению труда». «Нет!» — со всей решительностью утверждал создатель теории бюрократии, — в этом случае произошло бы скорее нечто диаметрально противоположное: руководство огосударствленными предприятиями или предприятиями, перешедшими во владение какого-нибудь «общественного хозяйства», также стало бы исключительно бюрократическим.

Однако при всей определенности теоретического неприятия тенденции огосударствления экономики Веберу-политику, принявшему активное участие в партийной борьбе после ноябрьской революции 1918 г. в Германии, приходилось считаться с общественным мнением в пользу «социализации» хозяйства, т. е. его радикального огосударствления. М. Вебер, который не уклонялся от участия в работе рабочих и солдатских Советов в Германии, в своих официальных выступлениях мог позволить себе лишь критику социал-демократического толкования социализации.

Свою научную позицию М. Вебер достаточно определенно выразил в работе «Будущая государственная форма Германии», изданной в начале 1919 г. В ней он констатирует, что «социалистическая программа» провозглашает государственный социализм, причем эта цель утверждается с помощью формулы «сохранения военного хозяйства» — той государственно-бюрократической формы хозяйствования, которая утвердилась в Германии в ходе первой мировой войны. Следовательно, делает вывод М. Вебер, речь идет о перспективе управления экономикой страны с помощью чиновников вместо предпринимателей, т. е. о «государственно-социалистическом бюрократизировании» экономики.

М. Вебер задается вопросом о том, какие из сфер современной ему немецкой социально-экономической жизни можно считать созревшими для такого рода бюрократизации с «управленческо-технической» точки зрения? М. Вебер склоняется к тому, что, если в числе таковых и можно назвать «страхование и горную промышленность», то этого нельзя сказать об индустрии готовой продукции, определяющей «торгово-политическое своеобразие» Германии. Между этими двумя полюсами располагаются, по М. Веберу, области промышленной индустрии, которые можно было бы считать достаточно «зрелыми» для их «принудительного объединения в синдикаты, находящиеся под государственным контролем». Однако необходимость конкурировать с зарубежной промышленностью неизбежно, по убеждению М. Вебера, вынудит государство возвратиться к «автономному частному хозяйству».

Что же касается сельского хозяйства, то здесь, как считал М. Вебер, государственное вмешательство должно быть ограничено лишь необходимыми «отчуждениями крупной земельной собственности», после чего нужно предоставить естественное для сельского хозяйства развитие на основе частного хозяйства, не исключающего свободного объединения таких хозяйств в «товарищества».

М. Вебер подчеркивает возможную роль предпринимателя при социализме как фактора, сдерживающего процессы бюрократизации, поскольку никакой профсоюз — еще менее государственно-социалистический чиновник — не может заменить его в исполнении функции организатора хозяйства. Нужно лишь использовать предпринимателя, как считал М. Вебер, на правильном месте, обеспечив ему необходимую премию — прибыль, однако не позволяя ей расти выше определенных обществом пределов.

По мнению М. Вебера, лозунг «сохранения военного хозяйства» можно считать чисто дилетантским, ибо речь идет об абсурдной попытке сохранить положение вещей, возникшее в результате бюрократически-чиновничьего навязывания хозяйству страны несвойственной и несоответствующей ему задачи, при которой процветали бы коррупция и массовое расхищение («распродажа») экономических ресурсов страны.

М. Вебер остался в сознании потомков как один из основоположников социологии XX в., автор наиболее углубленной и всесторонне продуманной теории бюрократии, сохранившей всю острогу своей актуальности до настоящего времени.

В чем суть концепции Л. Д. Троцкого о «бюрократическом перерождении советской власти» в СССР?

Ни К. Маркс ни В. И. Ленин не увидели в полной мере опасности бюрократизма. Надежды марксистов на то, что после «социалистического переворота» начнется отмирание государства, а вместе с ним начнет исчезать общественное разделение труда между управляющими и управляемыми — главная, по М. Веберу, основа бюрократизма — не оправдались.

Возвышение бюрократического слоя в СССР в 20 — 30-е гг., вопреки теоретическим положениям марксистской школы, поставило перед политической социологией проблему объяснения этого факта. Но первоначально данная проблема рассматривалась не столько в академической науке, сколько в политической публицистике.

Одна из первых попыток объяснения места бюрократии в реальном социалистическом обществе была предпринята одним из организаторов Октябрьской революции Л. Д. Троцким, идеи которого, несмотря на их противоречивый характер, оказали заметное влияние на последующий анализ как советской бюрократии, так и роли бюрократии в современном обществе.

Содержание концепции Л. Д. Троцкого о «бюрократическом перерождении советской власти» в условиях сталинизма сводилось к. тому, что по мере продвижения СССР к социализму совершалась «передвижка» власти от пролетариата, трудящихся к: бюрократии.

Анализируя причины советского бюрократизма, Л. Д. Троцкий при-шел к выводу о том, что объяснением этого феномена лишь результатами одной национализации или огосударствления народного хозяйства, как это было у М. Вебера, не обойтись. Бюрократизм в СССР был также продуктом социальных противоречий: между национальными республиками и областями, городом и деревней, пролетариатом и крестьянством, группами крестьянства и группами пролетариата, разными группами потребителей, и, наконец, советским государством и капиталистическим окружением. Бюрократия регулировала эти противоречия, которые особенно усилились с переводом всех отношений на денежный расчет. Экономическое развитие открывало широкий простор деятельности энергичным, инициативным организаторам производства.

Ставка бюрократии делалась на «беспартийного большевика» — рабочего-стахановца, т. е. на «рабочую аристократию», на мастера, специалиста и администратора. Создавался новый привилегированный слой, тесно связанный с верхушкой политического руководства. Улучшение материального состояния придавало рабочим большую уверенность в себе, что вело не к ослаблению, а к укреплению позиций бюрократии. Свою функцию бюрократия использовала для укрепления собственно государства, тем самым накапливая новые противоречия, эксплуатируя которые создавала режим «бюрократического абсолютизма».

Особый срез проблема бюрократизации имела и на микроуровне. В недрах бюрократии происходил отбор командной группы. Потребность в строгой дисциплине внутри нее вела к единоначалию, перераставшему в непогрешимость, вождизм. Такой порядок установился от ЦК ВКП(б) и ВЦИКа до завода, колхоза, университета.

Л. Д. Троцкий считал абсурдным объяснять режим, установившийся в стране, лишь властолюбием И. В. Сталина и его приближенных: сам Сталин по природе своей не мог быть вождем масс, он был вождем бюрократических «вождей», их увенчанием, их персонификацией. Основную причину бюрократизации советской власти в СССР Л. Д. Троцкий искал во взаимоотношениях между классами. Его рассуждения сводились к тому, что, поскольку промышленность, т. е. база социалистической диктатуры, отстает от экономического развития страны в целом, а распределение народнохозяйственных накоплений не ведется на началах, обеспечивающих возрастание социалистических тенденций над капиталистическими, то партийный аппарат все в меньшей степени мог проводить социалистическую политику мерами внутрипартийной демократии. В середине 30-х гг. бюрократия, по подсчетам Л. Д. Троцкого, поглощала примерно половину национального дохода страны. Сюда, по его мнению, входили не только жилище, пища, одежда, средства передвижения и связи, но и духовные компоненты; учебные заведения, пресса, литература, спорт, кинематограф, радио, театры, музеи и т. д.

Л. Д. Троцкий не был согласен с утверждением официальной пропаганды тех лет о том, что социализм в СССР в основном построен, ведь классы продолжали существовать, социальное и материальное неравенство между бюрократией и трудящимися нарастало. Были введены чины, ордена, титулы, в армии восстановлена «офицерская, каста» во главе с маршалами. Старые рабочие-коммунисты оказались оттертыми на задний план, а сам рабочий класс стремительно расслаивался. В экономике шел резкий курс вправо: восстанавливался рынок, денежный расчет, сдельная зарплата. Наконец, государство не только не отмирало, но укрепило свои функции, в первую очередь карательные.

Бюрократизация ВКП(б), согласно Л. Д. Троцкому, являлась выражением нарушенного в ущерб пролетариату социального равновесия. Это нарушение равновесия проходило через партию и давило на ее пролетарский авангард. Отсюда происходил возрастающий зажим демократических принципов в центрах пролетариата, в главных базах партии.

В анализе советского бюрократизма у Л. Д. Троцкого есть много ценных, сохраняющих на сегодняшний день свою актуальность наблюдений и обобщений. Сложнее дело обстояло с ответом на вопрос, как покончить с бюрократическим перерождением советской власти. Тут возник любопытный поворот в трактовке Л. Д. Троцким природы бюрократизма и советского общества в целом.

Государственная собственность, как считал Л. Д. Троцкий, являла несомненный прогресс в развитии производительных сил и производственных отношений. В то же время он неоднократно заявлял, что государственная собственность даже в условиях пролетарского государства не есть социалистическая, потому что социалистическая собственность предполагает отмирание государства, как сторожа собственности, смягчение неравенства и постепенное растворение самого понятия собственности в нравах и привычках общества.

Л. Д. Троцкий соглашался с тем, что функционирование государственной собственности немыслимо без бюрократии, которая как раз и сдерживала прогресс в СССР. Это противоречие Л. Д. Троцкий попытался разрешить, выдвинув концепцию двойственной природы советской бюрократии: с одной стороны, она является продуктом формирования пролетарского государства, с другой — это наследие буржуазного государства, с которым пролетариат вынужден временно считаться. Какая сторона этой природы будет превалировать, зависело от того, как поведет себя бюрократия или, точнее, насколько свободно ей позволит действовать пролетариат.

Л. Д. Троцкий утверждал, что сталинская группа служила бюрократии. Именно поэтому она служила и мировой буржуазии. Выполняя эту функцию, режим И. В. Сталина одновременно должен был охранять социальный фундамент, который эксплуатировала в своих интересах бюрократия. Он вынужден был защищать национализированную, т. е. государственную собственность от слишком нетерпеливых и жадных слоев бюрократии, мечтавшей превратить ее в буржуазную. В этом состоял предел, дальше которого в угоду бюрократии сталинский режим идти не мог, не рискуя собственным положением.

Различие в исполнении одной и той же функции в рабочем и буржуазном государствах показывало, что бюрократия, согласно выводам Л. Д. Троцкого, — не самостоятельная сила, она — орудие в руках других политических сил и может быть лишь вспомогательной силой, либо поддерживающей старый буржуазный либо новый пролетарский класс, руководимым революционной паршей — партией, способной возглавить движение пролетариата, внести в него социалистическое сознание и направить к определенной цели — социалистической революции.

Такая, казалось бы, внешняя несуразность применительно к СССР имела, по мнению Л. Д. Троцкого, конкретную социально-экономическую базу. Она сводилась к тому, что пролетариат в СССР был господствующим и вместе с тем угнетенным классом, потому что господствовал в отсталой стране. К тому же орган господства пролетариата оставался тем же — государство, которое одновременно оказывалось и органом давления империализма через бюрократию на советский пролетариат. В результате господство советского пролетариата, деформированное отсталостью и бедностью страны, носило урезанный характер.

Тем не менее, для Л. Д. Троцкого это не означало, что в историческом масштабе борьба будет разворачиваться между пролетариатом и бюрократией. Главное противоборство, с его точки зрения, будет происходить между пролетариатом и мировым империализмом. Бюрократия в СССР выступала только в качестве передаточного механизма этого противоборства.

Л. Д. Троцкий сделал вывод о том, что преодоление натиска империализма и его «бюрократической агентуры» на советскую власть, трудностей советского пролетариата в борьбе за свое полное освобождение вызывает необходимость осуществления в СССР новой политической антибюрократической революции.

Разработанная Л. Д. Троцким развернутая программа политической революций представляла собой смесь разнообразных, нередко взаимоисключающих положений. Требования либерального толка сочетались с принципами «военного коммунизма», восходившими к традициям милитаристского социализма. Его программа включала в себя следующие положения: бюрократическое самовластье должно уступить место советской демократии, восстановление свободы советских партий, начиная с партии большевиков, и возрождение профессиональных союзов, «буржуазные нормы распределения» должны быть введены в пределы строгой необходимости, чтобы, по мере роста общественного богатства, уступать место социалистическому равенству.

Л. Д. Троцкий отмечал, что успехи в хозяйственном строительстве СССР были достигнуты трудом советского народа и могли быть еще большими, если бы не тормозящая роль сталинской бюрократии, которая заменила советскую, партийную, профессиональную и кооперативную демократию.

Этим она, казалось бы, обезопасила собственное существование, но и поставила себя в крайне опасное положение, потому что из каких бы гениев ни состояла правящая верхушка, она не в состоянии что-либо решать без канцелярий.

Просчеты в организации хозяйства, явления диспропорции, расточительности, путаницы, которые все более нарастали, грозя подорвать основы планового хозяйства, были неизбежны. Этим обусловлен поиск бюрократией «виновного». Отсюда и сокровенный смысл непрерывных советских судебных процессов 30-х гг. против «заговоров саботажников и врагов народа».

Справедливое пророчество в отношении сталинизма и рожденной его режимом советской бюрократии — одна из главных заслуг Л. Д. Троцкого перед историей. Когда казалось, что монолитная сталинская империя непоколебима, а положение ее вождя в высшей степени прочно, далекий изгнанник не переставал будоражить мировое общественное мнение, привлекая внимание к опасности перерождения сталинского социализма в тоталитарный строй, предрекая ему неминуемый крах.

Какое дальнейшее развитие получили идеи о власти правящей элиты нового типа в технократической теории Т. Веблена и концепции «революции менеджеров» Дж. Бернхэма?

Вывод Л. Д. Троцкого о возникновении в СССР правящей административно-инженерной бюрократии был использован рядом ученых в качестве исходной идеи дня анализа современных типов общественного устройства.

В 1939 г. итальянский социолог Б. Рицци, последователь идей Л. Д. Троцкого, опубликовал во Франции книгу «СССР: бюрократический коллективизм» — первую часть задуманной им трилогии «Бюрократизация мира». Как свидетельствует само название, автор рассматривал СССР лишь как частный случай всемирного явления прихода к власти бюрократии.

Полемизируя с рассуждениями троцкистской школы о том, что в Советском Союзе государство является «пролетарским», Б. Рицци выдвинул ряд интересных тезисов. Он подчеркнул, что не рабочий, а другой правящий класс — бюрократия, поднялся из Октябрьской революции. Однако Б. Рицци нечетко обрисовал границы класса бюрократии. В одном случае он писал, что новый правящий класс состоит из функционеров и техников, в другом — включал в этот класс также офицеров, журналистов, писателей, профсоюзных лидеров, наконец, всю коммунистическую партию в целом.

В 20-х гг. XX в. в западной политической науке утвердилась идея о переходе капитализма от общества, управляемого буржуазией, к обществу, управляемому профессиональными специалистами-инженерами и техниками, с которой выступили представители технократической теории во главе с американским экономистом Т. Вебленом.

По их мнению, экономический прогресс содержит две стороны: технологическую и ритуальную. При этом технология и комплекс культурных традиций представляют собой два борющихся друг с другом начала одного процесса. Однако, если технологии производства подлежат быстрым изменениям, то обычаи и традиционные представления не могут быть опровергнуты практикой и меняются с большим отставанием.

Обрастая целым набором представлений, организации превращаются в социально-экономические институты. Этим объясняется противоречивость поведения управляющих, которые, с одной стороны, призваны гарантировать технологическую рациональность, а с другой — вынуждены следовать уже сложившимся традициям, парализуя реформы и снижая эффективность.

Одно из важных последствий развития науки и техники в XX в. — это изменение структуры и управления капиталистическими предприятиями. Разделение владения и управления собственностью является реальным процессом, происходящим в недрах капиталистического общества. Если раньше капиталисты были не только собственниками предприятий, но и их управляющими, то в ходе технического прогресса они отошли от непосредственного управления производством. Все управленческие функции стали осуществляться инженерно-техническим персоналом.

Основной смысл концепции Т. Веблена, изложенной им в книгах «Теория праздного класса», «Инженеры и система цен», сводился к возможности формирования общественного устройства, в котором экономическая жизнь целиком регулировалась бы принципами «научно-технической рациональности». При этом выделялись две стороны производства — индустрия и бизнес.

«Главные действующие лица в производстве» делятся на «индустриальных специалистов» и бизнесменов. Первые, как считал Т. Веблен, являются «генеральным штабом индустрии», работа которого состоит в управлении стратегией производства в целом и надзоре за тактикой производства. Однако «индустриальные специалисты» несвободны в своей деятельности и подчиняются бизнесменам. Т. Веблен характеризует бизнесменов как людей, которые, будучи совершенно некомпетентными в вопросах управления производством, по существу лишь саботируют нормальную работу индустрии, подчиняя ее развитие своим собственным интересам — извлечению высоких прибылей.

Достаточно критично относился Т. Веблен и к роли административной бюрократии, для которой любая прогрессивная реформа, если она противоречила системе основополагающих правил функционирования бюрократии, становилась несовместимой с бюрократической организацией. Эта особенность рациональной бюрократии дала основание Т. Веблену назвать бюрократов «обученными невеждами». Привыкшие к определенному способу приложения своих знаний, к рутине и шаблону, бюрократы оказываются беспомощными, когда сталкиваются с реальными проблемами социальной жизни, не поддающимися решению на основе предписанных, заранее известных правил.

Согласно технократической теории в недрах капиталистического общества происходят кардинальные изменения — высшие технические специалисты, ученые, техническая интеллигенция настолько проникаются сознанием своей «руководящей» роли в производстве, что конституируются в класс с собственным классовым сознанием, с классовыми интересами, с классовыми привилегиями, способный не только противостоять, но и оспаривать свое право на государственную власть у буржуазии.

Известный французский политолог М. Дюверже выделяет две различные фазы в развитии западной системы — «либеральную демократию» (до 1914 г.) и «технодемократию» (с 1945 г.). Если «либеральная демократия» опиралась на мелкие и средние предприятия, то на фазе «технократии» основу экономической структуры составляют огромные предприятия, которые контролируются могущественными капиталистическими династиями, интегрированными в «техноструктуру». Под термином «техноструктура» понимается широкая группа людей — от руководителей корпораций до организационно-технического персонала — все те, без кого не могут осуществляться современная технология и капиталистическое программирование (инженеры, организаторы производства, экономисты, финансисты и другие специалисты). При этом административно-бюрократические учреждения, политические партии, профсоюзы также являются контролируемыми организациями, опирающимися на «техноструктуру».

Если технократическая теория, абсолютизируя роль техники и инженерно-технического персонала в развитии общества, исходит из того, что «компетентное» управление может быть обеспечено лишь учеными и инженерами, то, согласно другой теории — теории «революции менеджеров», это могут сделать только профессионалы-управленцы — менеджеры, овладевшие современными научными знаниями об управлении.

Теория менеджеризма, так же, как и технократическая теория, базируется на толковании закономерностей развития современного промышленного производства в условиях растущего научно-технического прогресса, однако ее специфические источники заключены в абсолютизации прежде всего именно функций управления. Согласно этой теории класс капиталистов постепенно вытесняется административной стратой, интересы которой противоположны интересам собственников.

Идея «революции менеджеров» и сам термин принадлежат американскому профессору философии Дж. Бернхэму, изложившему свои взгляды в книгах «Революция менеджеров» (1941 г.) и «Макиавеллианцы. Защитники свободы» (1943 г.). Сама теория «революции менеджеров», по мнению некоторых социологов, восходит к идеям Гегеля и К. Маркса о сущности и роли корпораций в капиталистическом обществе. Следующий этап ее развития обычно относят к началу XX в. (к эпохе «семейного капитализма»), когда теоретики германской социал-демократии Э. Бернштейн и К. Шмидт пытались показать, что собственность в своей корпоративной форме есть признак наступающего процесса отчуждения сущности капитализма.

В теории «революции менеджеров» Дж. Бернхэм объединил классовый анализ марксистской школы с тем, что сам он называл «макиавеллистской» традицией, основными представителями которой он считал основателей современной теории элиты В. Парето, Г. Моску и Р. Михельса, которые, в свою очередь, опирались на идеи итальянского мыслителя эпохи Возрождения Н. Маккиавелли, впервые обратившего внимание на проблему элиты как правящей группы, осуществляющей руководство обществом.

«Макиавеллистская» школа, в отличие от марксистского подхода, утверждала, что при изменении общественных форм И типов господства сохраняются определенные отношения власти, так же, как и формы ее проявления. Иными словами, изменения в конечном итоге приводят только к персональным перестановкам, а не к структурно новым комбинациям. Но если «макиавеллисты» преимущественное внимание уделяли политической сфере, то для Дж. Бернхэма первостепенное значение имели не политические элиты, а социальные группы.

Дж. Бернхэм считал, что, хотя капитализм был обречен, но ему на смену не могло прийти предсказанное К. Марксом бесклассовое социалистическое общество. С его точки зрения, в период между двумя мировыми войнами в развитых индустриальных странах произошел переход к новому «менеджериальному» типу общественного устройства.

По его мнению, на смену обществу, характеризующемуся стихийным действием экономических законов, обусловленных определенными отношениями собственности, пришло общество, позволяющее получить экономические результаты на основе организации отношений людей и управления этими отношениями.

Те вопросы, которые раньше решались стихийной игрой экономических сил и интересов, теперь могут быть решены посредством сознательного, научного и компетентного управления. К началу 40-х гг. XX столетия этот процесс продвинулся довольно далеко в тоталитарных государствах типа СССР и Германии, но начался он также и в США в годы «нового курса» президента Ф. Рузвельта.

Согласно выводам Дж. Бернхэма, СССР являлся первым «менеджериальным государством». Он признавал тот факт, что в современных ему «менеджериальных» государствах — СССР и Германии — реальная власть принадлежала не столько менеджерам, сколько политической бюрократии, однако считая при этом, что главным источником власти в любом обществе служит контроль над средствами производства. Поскольку такой контроль находился в руках менеджеров, в долгосрочной перспективе они неизбежно должны были оттеснить политическую бюрократию от рычагов власти.

Применительно к западному миру идея «революции менеджеров» была развита Дж. Бернхэмом в следующем направлении: его исследования показали, что руководящая роль управляющих (в противоположность роли владельцев средств производства) в странах Западной Европы и США ограничивается сферой экономики и не связана с политической властью. Следовательно, это феномен иного порядка, чем возникновение нового правящего класса в СССР.

С другой стороны, с точки зрения Дж. Бернхэма, в западном обществе и в советской системе происходили, по сути дела, идентичные процессы. Если на Западе менеджеры постепенно завоевывали контроль над средствами производства, который должен был привести их к политической власти, то в СССР они уже контролировали средства производства, а переход политической власти от бюрократии к менеджерам был лишь вопросом времени.

Идея Дж. Бернхэма возникла непосредственно из технократической теории, но необходимо подчеркнуть, что сама концепция «революции менеджеров» была уже новой постановкой вопроса по сравнению с технократической теорией. Если Т. Веблен в свое время выступал против «экономического оптимизма», то менеджеризм всячески превозносил свободную конкуренцию и свободную игру экономических сил на рынке.

Дж. Бернхэм подверг критике взгляды сторонников технократической теории именно за то, что они допускали смешение функции управления с «научной и инженерной работой». Разъясняя свою точку зрения, Дж. Бернхэм противопоставляет менеджеров не только рабочим, но также ученым и инженерам. Без организующей, координирующей роли менеджера, указывал он, ресурсы производства остаются ресурсами и никогда не станут производством. Помимо всего прочего в условиях конкурентной экономики способности и действия менеджеров определяют успех бизнеса, более того — определяют его выживание.

Согласно положениям теории «революции менеджеров» господствующим классом современного западного мира должны стать не капиталисты, а «управляющие», поэтому марксистское положение о борьбе рабочего класса с буржуазией не может привести к каким-либо существенным результатам, т. к., по мнению ученых и политиков, отстаивающих эту точку зрения, в основе современного политического и экономического господства в обществе лежат не «отношения собственности», а «отношения управления».

Идея об отделении управления от собственности основывается в значительной степени на прогрессирующем распространении акционирования в сфере экономики и производства, поскольку при этом любые организации увеличиваются в размерах и технически становятся более сложными. Обладание акциями многими их держателями приводит к «распылению» собственности, при этом возрастает необходимость вознаграждения технических, административных знаний и опыта. Профессионализация управления, в свою очередь, способствует появлению относительно однородной страты (слоя) менеджеров-управляющих.

Дж. Бернхэм полагал, что «управляющие» будут осуществлять контроль над средствами производства и получать преимущества в распределении продуктов не непосредственно в силу частной собственности, закрепленной за ними как индивидуумами, а опосредствованно, благодаря их контролю над государством, которое, в свою очередь, будет контролировать и владеть средствами производства.

Таким образом, поскольку «управляющие» являются ведущей силой производства, а производство, хозяйство переходит в руки государства, то «управляющие» автоматически становятся руководящей силой государства.

Контроль «управляющих» над государством, согласно Дж. Бернхэму, обеспечивается соответствующими политическими институтами. При этом экономическая основа, на которой будет установлено господство «управляющих», базируется на государственной собственности на основные средства производства. В этих рамках больше не будет прямых прав частной собственности на основные средства производства со стороны индивидов как индивидов.

Тезис о революции менеджеров является важной научной проблемой, обсуждаемой в спорах, касающихся роли и места класса «управляющих» при построении теорий современного общества. Вместе с тем в научной литературе тезис Дж. Бернхэма о «революции менеджеров» подвергается критике за ряд неопределенностей, выражающихся в неспособности различить управление, осуществляемое высшими «управляющими» (например, относительно будущих инвестиционных решений), от эксплуатационного контроля низших «управляющих» за повседневной деятельностью корпораций и фирм, нечеткостью объяснения, — каким образом конкуренция сдерживает и объединяет цели «управляющих» в направлении сбалансированной ориентации к росту (инвестированию) и дивидендам (доходам акционеров), а также игнорировании исторических и других контекстных факторов, воздействующих на то, какие виды «управляющих» имеют определяющее значение на уровне принятия решений. Так, в Англии начальники отделов кадров считаются в этом отношении менее важными, чем бухгалтеры и адвокаты.

Книги Дж. Бернхэма рекомендуются в ведущих европейских и американских вузах как учебное пособие для студентов, изучающих социальные науки. С изложением и развитием идей Дж. Бернхэма выступил ряд европейских и американских социологов. Среди работ в настоящее время наиболее известны следующие: «Интеллектуальный капитализм» (1950 г.) Д. Элеско, «Зона безразличия» (1952 г.) Р. Страуса-Хюпе, «Организационная революция» (1953 г.) К. Боулдинга, «Ответ на вызов истории» (1954 г.) А. Фриша.

Под непосредственным влиянием теории «революции менеджеров» написаны многие работы известных социал-демократов — «Предисловие» Леона Блюма к книге Дж. Бернхэма «Революция менеджеров», вышедшей в 1947 г., монография «По ту сторону капитализма» (1946 г.) немецкого социал-демократа П. Зеринга, многотомник К. Реннера, посвященный вопросам «австромарксизма», и др.

В чем суть взглядов одного из известных политологов 60-х гг. XX столетия М. Джиласа и его последователей на формирование «нового класса» в постиндустриальном обществе?

Термин «новый класс» принадлежит югославскому философу М. Джиласу, одному из самых знаменитых диссидентов в Восточной Европе второй половины XX в., названного Ж.-П. Сартром великим бунтарем двадцатого столетия.

М. Джилас внес крупный вклад в югославскую революцию. Длительное время он находился в дружбе с лидером партии югославских коммунистов И. Броз-Тито, вместе с которым возглавлял борьбу югославских, партизан против немецко-фашистских и итальянских оккупантов, но впоследствии превратился в критика социалистической системы. Исследовав социальную структуру социалистической Югославии 50-х гг.; М. Джилас пришел к выводу, что в стране сформировался новый социальный класс, состоящий из представителей бюрократии и партийных функционеров.

Сущность разработанной М. Джиласом концепции «нового класса» сводилась к следующему: после победы социалистической революции аппарат коммунистической партии превращается в новый правящий класс. Этот класс партийной бюрократии монополизирует власть в государстве. Проведя национализацию, он присваивает себе всю государственную собственность.

В своей книге «Новый класс» (1957 г.), которая представляла собой радикальную переоценку социализма, М. Джилас не только отбросил идиллическую сталинскую схему структуры социалистического общества, но и остановился на проблеме деления общества на управляемых и управляющих. Корни этого явления он обнаруживает в созданной В. И. Лениным «партии нового типа», точнее в составляющей ее ядро прослойке профессиональных революционеров. Происходит перерождение: бывшие самоотверженные борцы за народное счастье, требовавшие самых широких демократических свобод, оказавшись у власти, превращаются в свою противоположность.

Положительным моментом в деятельности «нового класса» в экономически слабо развитых социалистических странах, по мнению М. Джиласа, являются проводимая им индустриализация и связанное с ней по необходимости известное распространение культуры. Однако созданная «новым классом» модель экономики отличается крайней расточительностью, а культура в большей степени характеризуется формой политической пропаганды, нежели свободного духовного творчества.

М. Джилас проводит различие между административной бюрократией, выполняющей необходимые в любом обществе функции, и политической бюрократией, которой и принадлежит реальная власть. Но, как он сам признавая, провести четкую границу между двумя этими слоями практически не представляется возможным. Позднее, в другой книге — «Несовершенное общество», М. Джилас оценил методологию своей теоретической работы «Новый класс» как марксистскую критику общества, основанную на марксизме.

Задолго до бурных перемен в странах социалистического блока М. Джилас, опираясь на югославский опыт, предсказал неизбежную приватизацию «новым классом» коллективной государственной собственности, крах системы и распад социалистического лагеря под давлением интересов различных социальных групп и правящей элиты, связанных с номенклатурной партийной бюрократией.

Западный политолог и бывший советский диссидент М. С. Восленский, пошедший по стопам М. Джиласа в рассмотрении структуры общества реального социализма, сложившегося в СССР, также использовал марксистские категории. М. С. Вселенский в своей книге «Номенклатура: господствующий класс Советского Союза» (1980 г.), предисловие к которой было написано М. Джиласом, дает подробное описание советской политической бюрократии. Исходный тезис М. С. Восленского таков: социалистическая революция создала в рамках партии монополистический привилегированный слой советского общества. В ходе дальнейшего процесса, состоявшего из ряда фаз, этот слой укрепил и узаконил свое положение. Он не только отгородил себя от общества и народа. Даже внутри него самого была воздвигнута иерархия чинов и социальных барьеров — номенклатура. Бюрократизм все глубже поражал сначала СССР, а позже и те государства, которые встали на социалистический путь.

Следует отметить, что хотя разработанная концепция «нового класса» представляла собой прежде всего метод исследования характера коммунистической системы в целом, М. Джилас проделал свой анализ на фактическом материале югославского общества. Но Югославия не являлась типичным примером для социалистических стран и стояла особняком в их среде. В материалах XX съезда КПСС была специально придумана формула, выражающая особенное положение Югославии: в мировую социалистическую систему были включены все социалистические страны, а в мировой социалистический лагерь — те же, кроме Югославии. По действующим в СССР партийным инструкциям Югославия рассматривалась как капиталистическая страна.

Таким образом, концепция М. Джиласа о «новом классе» отнюдь не сделала беспредметным объективный анализ классовой структуры не только социалистического общества, но и стала продуктивной основой для рассмотрения проблемы «управляющих — управляемых» в западной общественной системе.

Научный интерес к проблематике управления и социальной роли «управляющих» достиг на Западе определенного апогея в конце 50-х гг. XX в., когда автор теории социальной стратификации, известный социолог П. Сорокин заявил о трансформации капиталистического класса в менеджерский, а один из создателей современной социальной науки Т. Парсонс — о переходе контроля над производством, принадлежавшим когда-то семьям собственников корпораций, к управленческому и техническому персоналу.

Неслучайно идея «нового класса» стала использоваться в западной социологии как попытка связать изменения в экономике с изменениями в профессиональной структуре и общими политическими, социальными и культурными направлениями развития западного общества.

Для наиболее успешного осуществления господства буржуазия в современных условиях была не в состоянии ограничиваться использованием только государственного аппарата, административной бюрократии, а вынуждена привлекать на свою сторону профсоюзы и иные негосударственные организации (предпринимательские союзы, политические партии, «группы давления»). Это явление дало повод для ряда политологов заявить «о расчленении власти», что способствует, с одной стороны, политическому плюрализму, с другой — сведению различных звеньев в один мощный механизм власти.

В 60-е гг. XX в. концепция постиндустриального общества, впервые сформулированная американским социологом Д. Беллом, вместо инженера и менеджера выдвинула на первый план ученого, исследователя-профессионала. Исходная посылка данной теории состояла в том, что развитие производства, основанное на последних достижениях науки и техники, стирает противоположность между социализмом и капитализмом и приводит к формированию «единого постиндустриального общества».

Если для индустриального общества главным социальным критерием являлась собственность, то для «постиндустриального общества» решающим становится уровень знания и образования. Именно элита, обладающая высоким уровнем знаний и компетенции, становится правящим новым классом «постиндустриального общества».

Под термином «новый класс» большинство западных ученых стали понимать социальный слой не обладающих частной собственностью высокообразованных специалистов, чей доход зависит от применения полученных знаний, профессионального мастерства и творческих способностей. Этот новый класс характеризует не столько общность социоэкономического положения, сколько отношение к культуре.

В концепции «постиндустриального общества» в качестве основного социального конфликта социологи выделяют конфликт между знанием и некомлетенцией. Этот конфликт проявляется в виде борьбы между квалифицированными, образованными профессионалами и учеными и ограниченными, некомпетентными административными бюрократами за власть в системе организаций.

Становление интеллектуального класса в качестве элиты постиндустриального общества резко подчеркивает грань, отделяющую его от остального социума. В отличие от индустриального общества, это неравенство вполне оправданно, т. к. «новый класс» не является паразитическим, а обращает себе на пользу результаты собственного труда, выступающего залогом прогрессивного развития общества.

Современные социологи разделяют «новый класс» на две различно ориентированные группы — научно-техническую интеллигенцию и гуманитарную. Эти группы различаются не только по сфере деятельности, но и по социально-психологическим установкам, по ориентации на различные социальные цели.

Научно-техническая интеллигенция, основная сфера деятельности которой непосредственно находится в экономической области, тесно связана с классом капиталистов, сориентирована на сохранение статус-кво. Гуманитарная интеллигенция несет потенциальный заряд разрушения. Интеллектуалы, чья сфера деятельности находится в основном в культурной области, оказываются в глубоком противоречии с существующей социальной системой. Это противоречие отражается в той критической функции, которую интеллектуалы выполняют в обществе.

Контрольные вопросы

1. Каковы выводы веберовского прогноза возможного направления эволюции бюрократии при социализме?

2. В чем, по мнению М. Вебера, проявляется при социализме связь процесса усиления бюрократизации с процессом огосударствления собственности?

3. Какие из сфер социально-экономической жизни, считал М. Вебер, могут быть подвергнуты бюрократизации с «управленческо-технической» точки зрения, а какие нет?

4. Какие главные причины выделял Л. Д. Троцкий в возникновении феномена советского бюрократизма?

5. В чем суть концепции Л. Д. Троцкого о двойственной природе советской бюрократии?

6. Какую программу выдвинул Л. Д. Троцкий по осуществлению в СССР политической антибюрократической революции?

7. В чем основной смысл технократической концепции Т. Вебпена?

8. Какова классификация М. Дюверже этапов развития западной системы демократии до и после второй мировой войны?

9. Что означает термин «стехноструктура» общества?

10. Какие общие черты и различия менеджериального управления выявил Дж. Бернхэм при рассмотрении общества западного мира и СССР?

11. Каковы основные идеи теории «революции менеджеров» Дж. Бернхэма?

12. В чем новизна теории «революции менеджеров» Дж. Бернхэма, по сравнению с технократической теорией Т. Веблена?

13. В чем сущность разработанной М. Джиласом концепции «нового класса»?

14. Какие положительные моменты, по мнению М. Джиласа, проявляются в деятельности «нового класса» в экономически слабо развитых социалистических странах?

15. Каковы взгляды М. С. Восленского на природу советской политической бюрократии?

16. Какие интерпретации получила идея «нового класса» в современной западной социологии?

Темы докладов и рефератов

1. Будущее бюрократии при социализме — прогноз М. Вебера.

2. Взгляды Л. Д. Троцкого о власти бюрократии при социализме.

3. Технократическая теория Т. Веблена.

4. Дж. Бернхэм: концепция «революции менеджеров».

5. Теория «нового класса» в работах М. Джиласа и М. С. Восленского.

6. Дальнейшие интерпретации теории «нового класса».

Список литературы

1. Архив Троцкого. Коммунистическая оппозиция в СССР: 1923–1927. Т. 1, 2. М., 1990.

2. Большой социологический словарь. М., 1999.

3. Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социологические исследования. 1992. № 3.

4. Вебер М. Социализм. Речь для общей информации австрийских офицеров в Вене (1918 г.) // Вестник Московского университета. Сер. 12. Социально-политические исследования. 1991. № 2. С.42—64.

5. Воеленский М. С. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

6. Гвишиани Д. М. Организация и управление. М., 1970.

7. Давыдов Ю. Н. Макс Вебер и Россия // Социологические исследования. 1992. № 3. С. 115–129.

8. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М, 1992.

9. Джилас М. Новый класс // Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992.

10. Кустарев А. Начало русской революции: версия Макса Вебера // Вопросы философии. 1990. № 8. С. 119–131.

11. Троцкий Л. Преданная революция. М., 1991.

12. Троцкий Л. Сталинская школа фальсификаций: поправки и дополнения к литературе эпигонов. М., 1990.

Глава 9

Подходы западной науки к изучению бюрократии в политической системе СССР

Основные направления анализа природы взаимосвязи бюрократизации и тоталитаризма в СССР в западной политологии: концепции сталинского бюрократического тоталитаризма в работах Ф. фон Хайека, К. Поппера, X. Арендт, К. Фридриха и 3. Бжезинского. Идеи Р. Пайпса о преемственности царского патримониализма и советской общественной системы. А. А. Зиновьев об «управляемом органа» и «управляемом теле» в обществе реального социализма.

Как в западной политологии выделяются проблемы бюрократизации власти в оценке феномена советской тоталитарной системы?

Один из важнейших постулатов марксистской школы состоял в том, что в результате социалистической революции возникнет ассоциация, в которой свободное развитие каждого является условием свободного развития всех. Духу социализма будет чужда бюрократическая форма, поскольку социализм есть создание и творчество самих народных масс. Однако в действительности на месте желаемого общественного строя в СССР сформировалась система с командно-административным управлением, сильной авторитарной властью и развитой бюрократической структурой.

Концептуализация тоталитаризма советского типа как особого рода идеократии была предложена представителями плеяды мыслителей русского зарубежья, таких, как Н. А. Бердяев, И. А. Ильин, П. Б. Струве и др. Сторонники данного подхода полагали, что уникальность советского тоталитаризма не столько в доминировании сферы политического над экономическими, культурными и всеми иными аспектами жизни социума, сколько в апелляции к религиозным инстинктам масс, вере в ряд идеологических постулатов, возводимых в ранг непререкаемых догматов.

В 40-е гг. наибольшую известность среди исследователей приобрела книга американского философа Ф. Боркенау «Тоталитарный враг». Основные положения сводились к тому, что содержание тоталитаризма, в т. ч. его советского варианта, — это полное отрицание либеральной демократии в сфере политики и свободных рыночных отношений в экономике. Тоталитарный режим — это автократия совершенно особого рода. На авансцену истории выдвигается новая концепция лидерства — неограниченного господства вождя и возглавляемой им партии с помощью бюрократического аппарата над всеми сферами жизни государства и общества. При этом тоталитаризм представал, о интерпретации Ф. Боркенау, диктатурой нового типа — не просто «деспотической автократией», а своеобразным симбиозом автократии с «властью толпы», в которой организующая роль отводилась бюрократии.

Немецкий ученый Э. Фромм выступил основоположником «психологической» интерпретации феномена тоталитаризма. Фрейдистские методы исследования, примененные Э. Фроммом, позволили, как тогда казалось, указать на решающее условие становления тоталитарных режимов в разных странах, в т. ч. в СССР. Причиной тому было возникновение в Новое время «непродуктивных человеческих ориентаций». Особую известность получил сформулированный Э. Фроммом своеобразный синдром «бегства от свободы», нашедший свое яркое проявление в первой половине XX в.

Ключевым моментом в формировании этого синдрома, как это подчеркивал в свое время М. Я. Острогорский, становится переходный период от традиционного общества к его современному типу. Общество, основанное на средневековых традициях, было жестко структурировано, что придавало человеку ощущение уверенности. Но на рубеже Нового времени принцип жесткой социальной структуры оказался разрушен. Это обстоятельство открыло дорогу значительным изменениям в психологической атмосфере. Постепенно трансформировалось само мироощущение человека. Итогом данного процесса становится массовое распространение в обществе черт «авторитарной личности». По мысли Э. Фромма, свобода и рационализация парадоксальным образом способствовали зарождению собственной противоположности в виде закрытости общества и всевластной бюрократии. Подобная, отнюдь не бесспорная аргументация послужила толчком к развитию социологических исследований «авторитарной личности» и «авторитарно-бюрократического общества».

В рамках научного осмысления феномена тоталитаризма была развита идея о дихотомии либерального и тоталитарного начала в жизни советского социума. Наиболее яркими представителями этих исследований выступили австрийские философы Ф. фон Хайек и К. Поппер.

Так, Ф. фон Хайек в своей книге «Дорога к рабству», выпущенной в 1944 г., генезис тоталитаризма в СССР связывал с антилиберальными (социалистическими) политическими идеями, отрицавшими абсолютную ценность человеческой личности и рассматривавшими человека как момент в движении к некой коллективной цели. Ключевым тезисом аргументации Ф. фон Хайека стало утверждение о том, что политическая свобода невозможна без свободы экономической. Строго говоря, в этом научном утверждении не было ничего нового. Этот тезис получил обоснование еще в начале XX столетия в работах известного российского экономиста П. Б. Струве.

К числу основных принципов советского тоталитаризма Ф. фон Хайек относил: а) абсолютную экономическую и политическую централизацию; б) бюрократический субъективизм и волюнтаризм в принятии управленческих решений, основанных на политической мотивации; в) обязательный, «принудительный» характер бюрократического управления экономикой.

Знаменитый труд К. Поппера «Открытое общество и его враги» (1945 г.) посвящен критическому анализу марксистской социальной теории, поскольку она преувеличивает возможности научных законов в объяснении исторического развития человечества. «Историзм» марксистской теории объявлен К. Поппером врагом «открытого общества», которое, в свою очередь, формулируется как общество, где индивидуумы могут стремиться изменить историю и где будущее в целом признается (в отличие от марксизма) внутренне непредсказуемым. К. Поппер утверждал, что невозможно делать глобальные пророчества, т. е. пытаться рассуждать, что произойдет в будущем, если мы имеем дело со сложными общественными системами.

С этой точки зрения К. Поппер подходит к анализу проблемы тоталитаризма. Общество, согласно К. Попперу, развивается от закрытого типа к открытому. Закрытое общество основывается на существовании жестких предписаний, необсуждаемой системе ценностей. К закрытым обществам К. Поттер относил как древние деспотии, так и общество, сформированное после Октябрьской революции 1917 г. в СССР.

Любое большое общество, согласно К. Попперу, может стабильно существовать только в том случае, когда оно становится «открытым» и культивирует либеральные ценности. Практическая реализация этих ценностей предполагает многое, прежде всего существование определенных социально-правовых институтов, которые гарантируют эти ценности и защищают их. Но дело, как считает К. Поппер, не только в этом. Необходимо, чтобы принимаемые индивидом решения были и самостоятельными и ответственными, рационально обоснованными. Таким образом, для открытого общества проблемы либерализма и рациональности оказываются взаимно увязанными.

Однако К. Поппер отличает либерализм открытого общества от старого понимания либерализма. У многих политологов, не говоря уже о политиках, традиционное представление о либерализме самое общее: как о доктрине, ратующей за максимально возможное ограждение индивида от вмешательства со стороны государства.

В этом отношении концепция К. Поппера для России имеет особое значение, поскольку наша страна никогда не имела влиятельной либеральной традиции. Именно общефилософский подход к обсуждению проблем социальной и политической философии, характерный для К. Поппера, позволил ему выявить проблемы, которые в иных случаях ускользают из поля зрения. К. Поппер считал, что для либерализма свободное высказывание людьми своего мнения абсолютно необходимо, но совершенно недостаточно. Так, для рационального управления обществом, согласно К. Попперу, мало просто выбрать в руководство государством людей умных, компетентных и моральных, поскольку это не гарантирует того, что эти люди будут управлять обществом действительно разумным образом. Если в обществе не существует традиции рационального критицизма с позиций надличностных и надгрупповых рациональных норм, самые умные и достойные правители могут совершить вредные для общества и непоправимые ошибочные действия. С этой точки зрения К. Поппер по отношению к бюрократической власти и авторитарным началам современного общества занимает отрицательную позицию.

Но наиболее последовательно и глубоко проблема тоталитаризма раскрывается в трудах известного американского политолога X. Арендт.

Каковы особенности формирования бюрократической тоталитарной системы в СССР, изложенные X. Арендт в книге «Происхождение тоталитаризма»?

Самой противоречивой и неубедительной частью всех политологических и философских исследований тоталитаризма, появившихся в 30-50-е гг. XX столетия, являлось описание воздействия масс на формирование жесткой, строго бюрократизированной тоталитарной системы.

Вклад X. Арендт в развитие концепции тоталитаризма весьма значителен, она оказалась первым исследователем, которому удалось приоткрыть завесу над механикой прихода к власти и функционирования бюрократического тоталитарного режима. X. Арендт определяет тоталитаризм как перевернутый мир, поскольку он прокламирует разрушение всего, чему революция была торжественным открытием.

X. Арендт впервые отметила факт, что тоталитарные формы доминирования в корне отличаются от всех других типов диктаторского, деспотического или тиранического правления.

Если до появления тоталитаризма политическая философия различала два режима: один — с легитимной властью, подчиненный закону, другой — с произвольной властью и отсутствием закона, то, согласно X. Арендт, тоталитаризм — это полностью новый режим. В ее концепции общепринятые критерии тоталитаризма — монополия единственной партии, контроль над экономикой я средствами связи — отступают на второй план перед исключительно глубоким проникновением в феномен.

Основной категорией в исследовании X. Арендт природы тоталитаризма является понятие «тотального господства». X. Арендт удалось найти связующее звено между тоталитарной организацией и бесструктурной человеческой массой. Им стало «тоталитарное движение», вдохновляемое идеологией, воздействующей скорее на инстинкты человека, нежели на его разум.

Для расшифровки понятия «тотального господства» X. Арендт использует понятия «массового общества», «тоталитарной личности» и «тоталитарного движения». Термин «масса» применяется к людям, не способным интегрироваться в какую бы то ни было организацию, основанную на общем интересе. Такие группы существуют во всех странах и составляют слой нейтральных, политически индифферентных граждан, редко голосующих и никогда не состоявших ни в каких партиях. В этой «массовой среде» и формируется «тоталитарная личность», характеризующаяся чрезвычайными возможностями приспособления и полным отсутствием преемственности в восприятии традиций и ценностей.

Тоталитарные движения формируются из масс, главным условием появления которых является «атомизация» общества. По мнению X. Арендт, в результате войны или глубокого экономического кризиса индивид оказывается лишенным нормальных социальных связей и становится легкой добычей тоталитарного движения. Эти массы «атомизированных индивидов» группируются в организации, отличающиеся от других движений, во-первых, требованием безусловной лояльности и подчинения со стороны членов движения, во-вторых — программными лозунгами более разрушительного характера по отношению к существующему порядку, чем у любых иных революционных партий, а также терроризмом и экстремизмом как основными формами политической борьбы. Все эти признаки характерны и для России периода 3905–1917 гг.

Особенностью тоталитарного движения, по мнению X. Арендт, выступает внутренняя иерархичность и забюрократизированность. Нижнюю ступень составляют люди как бы внешнего мира, воспринимающие тоталитарные верования как программу обычной политической партии. Затем следует среднее звено, т. е. рядовые члены партии, которые многими сторонами жизни принадлежат к внешней среде, а их социальные и профессиональные отношения еще не определяются полностью принадлежностью к партии. Член же группы активистов абсолютно идентифицируется с движением, становясь профессиональным партийным работником, не имеет профессии или частной жизни, независимых от его партийной принадлежности.

Пришедшая к власти в России коммунистическая партия в сталинский период, как считала X. Арендт, глубоко изменила свою природу, поскольку повседневные задачи социально-экономического управления, особенно в период 30 — 40-х гг., постепенно умерили претензии тоталитарного движения. Кроме того, овладение властью предполагало реализацию какой-то позитивной программы, возвращение к «нормальному» образу жизни, однако это разложило бы движение, вернув людей к «обывательским» ценностям. Чтобы выжить, сталинский режим должен был быть в состоянии постоянной мобилизации и постоянной дестабилизации, что подтверждается реалиями коллективизации, милитаризации и постоянных политических процессов над «врагами народа».

X. Арендт делает вывод о том, что страх, невозможность восстановления старых или создания новых социальных связей увековечивают атомизированное состояние тоталитарного общества и поддерживают тем самым жизнеспособность главной опоры тоталитарного режима — тоталитарного движения. Все бюрократические институты тоталитарного государства должны быть подчинены данным целям и методам их достижения: идеологии и террору.

Любая идеология обладает определенными тоталитарными элементами. X. Арендт отмечает три из них. Первый — все идеологии претендуют на то, что они могут объяснить все исторические события прошлого, дать универсальное понимание настоящего и уверенно предсказать будущее. Второй заключается в стремлении идеологического мышления объяснить все сущее, в его освобождении от опыта, в утверждении существования более «правдивой действительности», которую можно постичь только идеологией. Третий элемент связан со вталкиванием фактов в абсолютную логическую схему, где из аксиомы дедуцируется все остальное, а реальность, которая не укладывается в схему, отсекается.

«Высший смысл» тоталитарных идеологий состоит в переделке действительности и природы человека. Но кроме высшего есть еще и практический смысл — идейное обоснование террора, который осуществляется согласно «объективным законам». Террор выступает инструментом осуществления этих законов.

Подобные методы присущи любым диктатурам, но если диктаторский террор всегда направлен против действительной оппозиции и прекращается, когда таковая подавлена, то тоталитарный террор направлен против обычных лояльных режиму и ни в чем не виновных граждан. Тоталитарный террор начинается после подавления всех оппозиций и проводится регулярно через определенные интервалы времени. Действительно, в СССР политические репрессии начались уже после победы сторонников И. В. Сталина на партийных съездах и пленумах ЦК ВКП (б) над оппозицией, которую сначала возглавил Л. Д. Троцкий, а затем Г. И. Зиновьев и Н. И. Бухарин.

Концлагеря с их огромной бюрократической системой управления X. Арендт считает главным институтом террора, хотя они не являются изобретением тоталитарной эпохи. Тоталитарные концлагеря предназначены не только для истребления и деградации людей, но также для чудовищного опыта, который состоит в исключении самой спонтанности поведения людей, в превращении человека в простую вещь. Тоталитарное господство, бюрократизируя всю общественную жизнь, стремится организовать сообщество так, как будто оно есть один индивид, пытается свести всех к единым неизменным реакциям поведения.

Тоталитарная идеология требует наличия в обществе абсолютного верховного арбитра по всем вопросам бытия в лице вождя тоталитарного движения. Особая роль харизматического лидера в тоталитарной политической системе, да и сама харизма вождя оказывались в решающей степени идеологически обусловленными.

Тоталитарный вождь персонально берет на себя ответственность за все поступки, совершенные любым членом или функционером при исполнении обязанностей. Такая тотальная ответственность составляет наиболее важный аспект принципа, согласно которому каждый функционер, назначенный вождем, является его живым воплощением, и любой приказ рассматривается исходящим из единственного, постоянно присутствующего источника.

X. Арендт исследовала отличие диктатуры В. И. Ленина от тоталитаризма И. В. Сталина. Характеризуя деятельность вождя Октябрьской революции В. И. Ленина, X. Арендт указывает, что он не имел инстинкта «шефа масс»: не был неоспоримо блестящим оратором, зачастую публично признавал и анализировал свои ошибки, что противоречит правилам демагогии. Во всех вопросах практической политики, в т. ч. национальной, В. И. Ленин, по мнению X. Арендт, прислушивался больше к собственному вдохновению государственного руководителя, чем к марксистским убеждениям.

Как считает X. Арендт, самой серьезной ошибкой В. И. Ленина была передача высшей власти в начале гражданской войны от Советов к партийной бюрократии. Но даже этот трагический для революции момент еще не вел фатально к тоталитаризму.

И. В. Сталин, используя возрастающую власть партийной и государственной бюрократии, окончательно подавил остатки власти Советов, которые как представительные органы могли помешать абсолютному торжеству партии, затем ликвидировал класс свободного крестьянства посредством коллективизации и раскулачивания.

Точно так же был деформирован и рабочий класс: предприятия были конфискованы в государственную собственность, которой управляла бюрократия, стахановская система подорвала классовую солидарность и классовое сознание, создалась рабочая аристократия, а в 1939 г. были введены трудовые книжки, окончательно превратившие пролетариат в гигантскую трудовую армию.

По мнению X. Арендт, партийная и административная бюрократия была полностью подчинена воле И. В. Сталина, являясь столь же атомизированной, как и все общество СССР. Система террора и регулярные «чистки» в партии и государственном аппарате позволяли тоталитарному вождю по собственному произволу заменять партийных, государственных и военных функционеров любого ранга. Тем самым исключалась какая-либо возможность превращения верхушки партийной и административной бюрократии в правящую элиту.

Какие элементы бюрократизации общества СССР содержатся в сформулированном американскими политологами К. Фридрихом и 3. Бжезинским «синдроме тоталитаризма из 6 пунктов»?

В конце 50-х гг. важную роль в формировании концепции тоталитаризма сыграла совместная монография К. Фридриха и 3. Бжезинского «Тоталитарная диктатура и автократия».

Тоталитаризм концептуализировался учеными как политический феномен, неразрывно связанный с европейской цивилизацией Нового времени. Авторы констатировали, что даже в либерально-демократических сообществах, таких, как, например США, гражданин как личность или как член группы беззащитен перед подавляющим технологическим превосходством тех, кто концентрирует в своих руках власть и, бюрократизируя управление, оказывается в состоянии манипулировать массами граждан. Вероятно поэтому тоталитарные государства являются логическим завершением технологической и бюрократической обусловленности современного общества.

Как и X. Арендт, к числу предварительных условий становления тоталитарных диктатур авторы относили появление такого рычага воздействия на общественно-политическое и социальное развитие, как политические партии, идеология и харизматическое господство. Партия, ее лидер и идеология неразрывно связывают тоталитарную диктатуру с современной демократией и свойственной ей бюрократической структурой управления.

Непосредственная связь тоталитарного режима с современностью обуславливает его отличие от всех предшествующих форм тирании и автократии. Основное отличие состоит в революционном характере тоталитарных диктатур и в их полном пренебрежении как к традиционным институтам, так и к формальному принципу законности. Цель тоталитарной революции — распылить (атономизировать, по X. Арендт) все существующие социальные единицы и заменить плюрализм социальных групп абсолютным единством, скроенным по лекалам тоталитарной идеологии. Власть тоталитарного режима «покоится» не на балансе существующих социальных сил, но вытекает, из революционного натиска своих фанатичных приверженцев, в т. ч. консолидированных в молодежных организациях, которые мобилизуют массы обещаниями лучшего будущего или силой.

К. Фридрих и 3. Бжезинский считали, что при всех очевидных различиях между вариантами тоталитаризма их объединяет совокупность базовых черт, позволяющая рассматривать их в качестве единого целого. Они выделили шесть таких черт:

1. Развернутая идеология, охватывающая все жизненно важные стороны человеческого бытия, которой, как предполагается, придерживается все население. Эта идеология сфокусирована на некоем совершенном конечном состоянии общества.

2. Как правило, возглавляемая одним человеком единственная массовая партия, чье ядро безраздельно предано идеологии, — партия, которая либо стоит над бюрократической государственной организацией либо неразрывно слита с ней.

3. Система террористического полицейского контроля, поддерживающего партию и осуществляющего надзор за ней самой в интересах ее лидеров и систематически использующего при этом современную науку, особенно психологию.

4. Технологически и бюрократически обусловленный полный контроль партии над средствами массовой коммуникации.

5. Полный контроль над эффективными средствами вооруженной борьбы.

6. Централизованный контроль и руководство всей экономикой посредством бюрократической координации ее ранее независимых составных частей, как правило распространяемый на большинство других общественных организаций и групп.

По оценке К. Фридриха и 3. Бжезинского, только сочетание всей совокупности названных выше черт позволяет характеризовать, в частности, диктатуру И. В. Сталина как тоталитарную. Таким образом, «синдром тоталитаризма из 6 пунктов» оказался довольно удачной попыткой формализации того, о чем десятки исследователей безуспешно дискутировали на протяжении предшествующей четверти века. Вслед за предложенной К. Фридрихом и 3. Бжезинским объяснительной моделью тоталитаризма на Западе открылась целая полоса новых исследований феномена взаимосвязи бюрократизма и тоталитаризма, сложившейся в СССР.

Какое развитие получили исследования бюрократических сторон тоталитарного общества СССР в период 60 — 90-х гг. XX столетия в западной политической и исторической науке?

Работы западных историков и политологов в 30-60-х гг. не привели к выработке вполне сформировавшейся политической социологии советской системы, но заложили для этого одну из важных предпосылок. С одной стороны, продолжились поиски определения в рамках базового концепта тоталитаризма и его бюрократической составляющей, попытки дать в связи с этим более полные характеристики и подробные описания происходящих процессов в СССР, придать второе дыхание «классической» концепции тоталитаризма. С другой — развернулась полемика по поводу роли и места вождя партийной и государственной бюрократии в тоталитарной модели, т. к. равноценной замены И. В. Сталину, по единодушному мнению западных аналитиков, не нашлось. В этой связи получила распространение идея о наличии в СССР периода 50-90-х гг. коллективного руководства при сохранении тоталитарной и бюрократической сущности режима.

В объяснении процесса возникновения тоталитарного режима в СССР основной акцент переносится с личных качеств диктатора на социальные условия, в которых протекал этот процесс.

В западных исторических исследованиях ставится вопрос о социальных корнях событий 20-30-х гг. С точки зрения ряда авторов, в этот исторический период в советском обществе действовали различные силы, способные в той или иной мере повлиять на выработку политического курса. Наиболее влиятельной среди этих сил, несомненно, являлась партийная и государственная бюрократия.

В работах западных историков особо подчеркивается роль регионального партийного аппарата в осуществлении различных политических кампаний, инициированных центром. При этом отмечается тот факт, что местные партийные чиновники могли существенно влиять на ход той или иной кампании, «привязывая» ее к местным условиям и своим собственным интересам. Региональные органы управления осуществляли реальную власть во многих сферах и при этом нередко игнорировали волю центрального аппарата.

Западные исследователи в 70-90-х гг. предпринимали попытки дополнить привычные подходы к изучению советского общества новыми теоретическими положениями. В связи с этим возрос интерес к политической социологии М. Вебера. Согласно широко распространенной точке зрения, первоначальный режим РКП (б) во главе с В. И. Лениным являлся харизматическим по своему характеру. Дальнейшее развитие советской системы описывалось обычно как процесс рутинизации харизмы и создания властных бюрократических структур.

Некоторые авторы при анализе советской политической системы опирались в той или иной степени на веберовскую концепцию патримониализма. Например, известный американский советолог Р. Пайпс в своих книгах «Россия при старом режиме» и «Собственность и свобода», в целом оставаясь на позициях классической теории тоталитаризма, указывает на общие черты в царском патримониализме и большевистском режиме.

Согласно Р. Пайпсу, тоталитаризм пытается быть прямой противоположностью демократии: он старается раздробить общество и установить над ним полный контроль, не признавая превосходства какого бы то ни было закона над волей правительства. Среди тоталитарных государств, считает Р. Пайпс, Советский Союз ближе всех подошел к осуществлению коммунистического идеала общества, не знающего собственности. С приходом к власти в октябре 1917 г. большевистская партия не имела никакого представления о том, какую роль собственность и право играют в экономической жизни: марксизм учил единственно тому, что это основа эксплуатации и политической власти. Достоинством исследований Р. Пайпса можно считать попытку проследить преемственность между полицейским государством, которое, как он утверждает, сформировалось в России в 80-е гг. XIX в., и сменившим его тоталитарным государством советского типа.

Рядом западных исследователей также высказывалась точка зрения, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения, но такая позиция подверглась критике. Более убедительными выглядят попытки приложить веберовскую концепцию патримониализма к периоду правления И. В. Сталина. Предполагалось, что ранний советский режим не был основан на патримониальном принципе, хотя определенные патримониальные черты присутствовали в партийной и советской бюрократии на местном уровне. Роль И. В. Сталина в этом случае заключалась в объединении разрозненных патримониальных элементов в партийной и советской бюрократии в единую систему тоталитарной власти. Многие вопросы, связанные с применением концепции патримониализма к истории советского общества, продолжают оставаться дискуссионными. В западной науке интерес к этим вопросам заметно снизился с крушением СССР.

Широкий резонанс получили также труды бывшего советского диссидента А. А. Зиновьева, издавшего в 70 — 90-х гг. в ФРГ ряд научных работ, в которых был осуществлен социологический анализ структуры общества реального коммунизма. С точки зрения А. А. Зиновьева, коммунизм представляет собой не просто политический режим, но особую социальную систему, возникающую в силу действия объективных законов организации больших масс людей в единый социальный организм.

Для этого ученый вводит такую категорию, как «человейник» — человеческое объединение, составленное из «социальных атомов», где имеется разделение членов объединения на управляющий орган и управляемое тело. Управляющий орган, как считает ученый, должен быть один, и, если в объединении их возникает два или более, появляются конфликты, — объединение распадается. Как отметил А. А. Зиновьев, это не проявление борьбы характеров людей, а действие объективных законов. Таким образом, дается объяснение монополии власти коммунистической партии и объективной неотвратимости разрушения советского режима при образовании двух полюсов власти — КПСС и съезда Советов народных депутатов в СССР в 90-х гг. XX в.

Как считал А. А. Зиновьев, управляемое тело человеческого объединения тоже должно быть одно, т. е. в нем не должно быть часта, которая не подлежит контролю управляющего органа. Далее он отмечает, что части объединения людей, регулярно выполняющие в нем определенные функции, становятся органами объединения. Между органами и исполняемыми ими функциями устанавливаются закономерные отношения, — это относится прежде всего к партийному и государственному аппарату.

А. А. Зиновьев отметил, что партийная и советская бюрократия как орган коммунистического сообщества со временем изменялась, — усложнялась, увеличивалась, рационализировалась. В процессе усиления тоталитарной власти сталинского режима происходила трансформация функции бюрократии, а также условий ее исполнения, так что адекватность бюрократии, одновременно как органа и функции, в период советской истории постоянно нарушалась. В реальности на примере СССР это происходило в форме борьбы, полной драматизма и жертв.

А. А. Зиновьев предположил, что в странах, где утвердился реальный коммунизм, сложился устойчивый образ жизни «человейника», в результате которого из поколения в поколение естественным образом воспроизводились коммунистические общественные отношения. Человек в качестве «социального атома» возникает и существует лишь как член «человейника», а «человейник» — как объединение людей в этом качестве. Согласно А. А. Зиновьеву, разрушение коммунистической системы возможно лишь путем полного изменения всей структуры социальных отношений, сложившихся в «человейнике».

Однако несмотря на разнообразие концептуализаций и теоретических построений в западной науке, кризис концепции тоталитаризма после распада СССР — факт общепризнанный. Этот кризис связан с общими проблемами политической науки, с особенностями современного аналитического теоретизирования.

Контрольные вопросы

1. Какова роль бюрократизации власти в сформулированном Э. Фроммом синдроме «бегства от свободы»?

2. Какие основные принципы генезиса советского тоталитаризма Ф. фон Хайек связывал с бюрократизацией?

3. Какую точку зрения занимая К. Поппер по отношению к бюрократической власти в своей концепции «открытого общества»?

4. Почему К. Поппер выделил принцип традиции рационального критицизма при рассмотрении различий либерализма «открытого общества» от привычного понимания либерализма?

5. Как X. Арендт раскрывает принципы формирования «тоталитарного движения» в период сталинизма в СССР?

6. С помощью каких методов, по мнению X. Арендт, увековечивается атомизированное состояние и бюрократичность тоталитарного общества?

7. К каким выводам о степени власти бюрократии при исследовании ленинского и сталинского периодов истории СССР пришла X. Арендт?

8. Каковы основные черты бюрократизации общества, включенные К. Фридрихом и 3. Бжезинским в «синдром тоталитаризма из 6 пунктов»?

9. Как оценивает Р. Пайпс возможность приложения веберовской концепции натримониализма к периоду правления И. В. Сталина?

10. В чем суть концепции А. А. Зиновьева о разделении социальной системы на управляющий орган и управляемое тело?

Темы докладов и рефератов

1. Концепция Ф. Фон Хайека о дихотомии либеральных и тоталитарных ценностей в современном обществе.

2. Теория «открытого общества» К. Поппера.

3. Роль бюрократии в теории тоталитаризма X. Арендт.

4. Новые подходы к изучению феномена бюрократии тоталитарного периода в западной социологии.

5. Взгляды А. А. Зиновьева на природу коммунистического общества и переход российского общества к демократии.

Список литературы

1. Арендт X. Временный союз элиты и черни // Иностранная литература. 1990. № 4.

2. Арендт X. Истоки тоталитаризма. М., 1996.

3. Баллестрем К. Г. Апории теории тоталитаризма // Вопросы философии. 1992. № 5. С. 16–28.

4. Бердяев Н. А. Истока и смысл русского коммунизма. М., 1990.

5. Бердяев Н. А. Судьба России. М., 1990.

6. Бердяев Н. А. Философия неравенства, М… 1990.

7. Давыдов Ю. Н. Тоталитаризм и тоталитарная бюрократия // Тоталитаризм и посттоталитаризм (Статьи и подготовительные материалы). Книга 1. М.: Институт социологии РАН, 1994. С. 8–126.

8. Дойчер И. Троцкий в изгнании. М., 1991.

9. Зиновьев А. А. Коммунизм как реальность. М., 1994.

10. Зиновьев А. А. Логическая социология. Социальные объекты // Социально-гуманитарные знания. 2001. № 1. С. 123–133.

11. Осмыслить культ Сталина. М., 1989.

12. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.

13. Пайпс Р. Собственность и свобода. М., 2000.

14. Поппер К. Логика и рост научного знания. М.,1983.

15. Поппер К. Открытое общество и его время. М., 1994.

16. Соловьев Э. Г. Концепции тоталитаризма в западной политологии: перманентный кризис или вечный поиск истины // Вестник Московскою университета. Сер. 18. Социология и политология. 1998. № 1. С. 3–20.

17. Соловьев Э. Г. Феномен тоталитаризма в политической мысли России и Запада. М., 1997.

18. Фромм Э. Бегство от свободы. М., 1990.

19. Хайек Ф. Дорога к рабству // Вопросы философии. 1990. № 10, И.

20. Хайек Ф. Пагубная самонадеятельность. Ошибки социализма. М., 1992.

Глава 10

Подходы отечественной науки к изучению природы бюрократической номенклатуры и государственной службы в политической системе СССР и постсоветской России

Основные направления изучения процессов зарождения и развития бюрократии в СССР. Периодизация формирования и развития советской номенклатурной элиты. Структура номенклатурной пирамиды в СССР и типы номенклатурной карьеры. Трансформационные процессы в среде советской бюрократии с середины 80-х до начала 90-х гг. XX в. Государственная служба в постсоветской России.

Каковы подходы отечественной науки к анализу бюрократии в СССР?

Научный анализ деятельности советского государственного аппарата в литературе в 60–80-х гг. ограничивалось довольно редкими публикациями правоведов и историков. Отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании деятельности государственного аппарата. Вместе с тем выходили отдельные учебники по государственной службе, рассчитанные на студентов юридических вузов, затрагивающие вопросы государственной службы (В. М. Манохин, В. А. Воробьев, Д. М. Овсяненко и др.).

Историки также затруднялись изучать историю государственного управления и государственного аппарата по целому ряду причин — из-за закрытости государственной службы в СССР, недоступности многих архивных источников, отсутствия всеобъемлющей, а главное — достоверной статистики и др. В трудах историков вопросы российской государственной службы в основном рассматривались в контексте изучения абсолютизма в России, развития государственного аппарата, становления чиновничества, проблем борьбы с бюрократизмом и т. п, (П. А. Зайончковский, Н. П. Ерошхин, С. М. Троицкий и др.). В советской историографии российское чиновничество традиционно рассматривалось с точки зрения классовой теории и анализировалось преимущественно не как самостоятельная страта, а как составная часть дворянского класса.

Как это было в недавнем прошлом, первые книги, посвященные советскому чиновничеству или затрагивающие отдельные стороны проблемы, вышли за рубежом. В конце 80-х — начале 90-х гг. по понятным причинам сначала отечественные публицисты, а затем историки и представители политической науки активизировали работу над этими сюжетами. Стало осознаваться то обстоятельство, что пороки нашей системы управления коренятся не только в ее бюрократических, но и в других, зачастую прямо противоположных свойствах. Словом, суть дела не в бюрократии как таковой, а в системе власти, взятой в целом, еще точнее — в том способе человеческих отношений, способе господства-подчинения, который приобрел в советском обществе доминирующее значение.

Еще в середине 60-х гг., в атмосфере приостановки процесса «десталинизации», начатого XX съездом КПСС, достоянием часта общественного и научного сознания стали представления о высокой степени бюрократизации нашего общества, о возрождении в новом обличье традиционного для России «азиатского» порядка. Дискуссия о генезисе российской «азиатчины» возникала в отечественной науке дважды: в начале 30-х и в середине 60-х гг. Два раза делалась попытка теоретически осознать на базе марксизма закономерности развития тех обществ, которые не пошли путем капиталистического индустриализма, оставаясь в русле циклической модели, которой К. Маркс, как известно, дал условное название «азиатского способа производства».

И всякий раз инициаторы этих попыток терпели поражение от носителей охранительно-догматических функций в идеологии, выступавших под флагом «истинного» марксизма. В результате в советской и российской науке отсутствует марксистская или какая-либо иная удовлетворительная трактовка этого массива исторических феноменов.

Между тем можно предполагать, что именно на этом пути и именно отечественные историки и социологи приблизились к оригинальному пониманию закономерностей российской истории в рамках истории Востока, избегая пути между истматовским начетничеством и повторами клише американо-западно-европейской политической науки. Дискуссии об «азиатском способе производства», если бы они не были свернуты, выводили нашу науку к центральному «перекрестку» мирового социально-исторического знания, к проблемам, которые считали главными М. Вебер и А. Тойнби.

Одним из важных понятий, рожденных в ходе этих дискуссий, стало понятие «государство-класс», отражающее ту несомненную истину, что в социальном устройстве множества древних и средневековых деспотий государственные институты и бюрократический слой приобретали самодовлеющий характер и в таком своем качестве устанавливали и увековечивали определенный порядок вещей, противостоящий спонтанному развитию общества и самореализации общественных сил.

Однако установление ведущей роли товарно-денежных отношений и рыночных механизмов вместо преобладающих отношений господства-подчинения и традиционного нормативно-ценностного регулирования, могло произойти только там, где рыночные отношения не были подкреплены централизованной государственной мощью и тысячелетней этатистской идеологией.

Проблема бюрократической власти в отечественной литературе наиболее остро встала во второй половине 80-х гг. в связи с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза.

Интересна сама эволюция взглядов на эту проблему. Первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии и советской системы управления. Однако в русле этой части публикаций пришло осознание неадекватности понятия бюрократии для раскрытия происходивших в СССР процессов, что повлекло появление таких новых понятий, как «административно-командная система» (Г. X. Попов), «этакратия» (М. А. Чешков) и т. п., призванных заменить или дополнить понятия бюрократии, поскольку само по себе оно не в состоянии отразить сложность той политической и социально-экономической реальности, с которой приходится иметь дело исследователям и аналитикам.

Концепция Г. X. Попова о формировании в СССР административно-командной системы, делавшая упор на экономические провалы советского режима, получила достаточно широкую поддержку в научной литературе, особенно в той ее части, которая рассматривала проблему бюрократии сквозь призму истории социально-экономического развития страны. Однако эта концепция подвергалась критике за упрощенный подход к исследованию внутренних социальных процессов, происходивших в советском обществе.

Менее известной, но достаточно интересной с точки зрения исследования глубины феномена бюрократии является концепция этакратии, сформулированная М. А. Чешковым. Он выступил против распространенного в западной политологии взгляда на бюрократию как особый класс в советском обществе, поскольку, по его мнению, при таком подходе природа класса подменялась проблемой его состава, а совокупное бытие класса — положением индивида в его структуре, причем в качестве классообразующих факторов принимались лишь статус, власть и род занятий.

М. А. Чешхов предположил, что в СССР соединение государственной собственности, государственной власти и общественных функций, имеющих объектом общество в целом (интеграция, регулирование, трансформация), образовало механизм, действие которого сформировало особую классоподобную социальную общность — этакратию. В этом механизме государственная собственность выступает как основа, государственная власть — как движущая сила, а общественные функции, вернее, их монополизация — как основной способ формирования этакратии.

Механизм, формирующий этакратию, определял и ее внутреннюю организацию, которая построена по иерархическому принципу и имеет тотальный, т. е. всеохватывающий характер. Иерархия по всем трем осям — собственности (технобюрократия), власти (политическая бюрократия), управления (административная бюрократия) есть не только способ самоорганизации советской этакратии, но и механизм ее господства.

В истории СССР М. А. Чешковым выделяется две основные разновидности этакратии — «грубокоммунистическая» и рыночная, или нэповская этакратия. В первой из них экономические отношения — не более чем экономическая реализация отношений власти; во второй — они обладают собственной автономной логикой, хотя и здесь сохраняется принцип примата политики (внеэкономических связей или надстройки).

В таком контексте сталинизм, по М. А. Чешкову, является особенным случаем «грубокоммунистической» разновидности этакратии. Для него характерны религиоподобная форма идеологии (культ личности), грубые формы господства-подчинения, доведенные до уровня личной зависимости производителей, и почти кастовая обособленность самой этакратии (номенклатура); полное подчинение экономики властным отношениям, а в структуре сталинской этакратии — абсолютная гегемония политиков. Эта разновидность этакратии в своем законченном виде может существовать и без крайностей сталинизма (советское общество 50–70-х гг.).

Анализ возрастания роли бюрократии в советском обществе потребовал применения системного подхода, который позволял связать воедино проблему внутренней самоорганизации бюрократии с воздействием окружающей среды. Наиболее концентрированно это влияние было выражено в понятии «бюрократическая, или административная власть».

Суть этого явления определялась тем, что бюрократия в СССР в силу своих профессиональных качеств и специфики работы оказывала непосредственное воздействие на все политические решения, принимавшиеся в стране. Некоторым диссонансом в общей направленности публикаций этого периода прозвучала мысль, высказанная известным политологом А. Миграняном, который, используя концепцию М. Вебера о плебисцитарной демократии, предположил, что отсутствие демократических институтов публичной власти в определенные периоды в авторитарно-тоталитарных политических системах делает харизматического лидера единственной эффективной управой на бюрократию. Такая позиция в начале перестроечного процесса середины 80-х гг. была воспринята чуть ли не как покушение на принципы демократизации общества.

Развивая свою мысль, А. Мигранян сделал вывод о том, что там, где влияние бюрократии становится всеохватывающим, лишенным механизма сдерживания, наступает период «тотального господства бюрократии», и последняя имеет все возможности сведения «на нет» усилий любых высших органов по решению кардинальных социально-экономических проблем общества. По мнению А. Миграняна, эпоха застоя в постсталинской истории СССР при отсутствии харизматического лидера как раз и стала эпохой такого бюрократического господства.

Каково содержание процессов формирования советской бюрократии?

С осознанием имманентности бюрократии современному типу государства назрела потребность в уяснении ее специфики в советском обществе — так появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре. Понятие «номенклатура» оказывается ключевым для изучения административно-политической системы СССР, анализа процессов рекрутирования советской элиты.

Исследователями (Т. П. Коржихина, О. В. Крыштановская и др.) дается периодизация формирования и развития советской номенклатуры с 1917 по 1986 гг. Весь этот период предлагается разделить на четыре этапа, которым соответствуют качественно различные формы государственной власти в ее номенклатурной форме. Первый — ленинский — отличается выраженным характером поиска форм государственного устройства страны; второй — сталинский — созданием кадровой системы и закреплением номенклатуры; третий — хрущевский — поиском выхода страны из кризиса управления, демократизацией и попытками установить коллегиальную форму номенклатурной власти; четвертый — брежневский — стагнацией номенклатурного политического режима.

Большинство аналитиков сходятся во мнении, что социальная база советской политической номенклатуры многократно расширилась по сравнению с дореволюционным периодом — в нее хлынул поток новых людей из социальных низов. Правда, вертикальная мобильность ограничивалась целым рядом параметров: социальное происхождение, политико-идеологическая лояльность, в ряде случаев — национальность. Монополия партии на власть препятствовала созданию конкурентных механизмов, способных обеспечить оптимальный отбор в номенклатурную элиту, но все же система рекрутирования элиты в СССР в историческом плане была шагом вперед.

Тема зарождения и развития советской номенклатуры оказалась плодотворной и получила достаточно полное освещение в научной литературе. Важной особенностью изучения номенклатурной структуры власти в СССР стал методологический подход, основанный на теории элиты.

Известно, что создание политической элиты, из которой формируются законодательные и исполнительные органы государства, правительственный аппарат, руководящие кадры государственных учреждений, — важная составная часть общественно-политических отношений. Исследовать этот процесс — значит понять, как люди вовлекаются в политику, выдвигаются на руководящие политические посты (в т. ч. становятся политическими лидерами), устанавливают политические контакты, делают политическую карьеру. При этом следует иметь в виду, что открытость элиты — важнейший элемент «открытого общества» (термин, введенный в научный оборот австрийским философом К. Поппером), где высок уровень социальной мобильности и, соответственно, закрытая, непрозрачная элита — элемент «закрытого общества», где социальная мобильность низка или вообще отсутствует.

Некоторые отечественные социологи и политологи считали, что верхушка бюрократической номенклатуры СССР — это и есть элита, другие, что элита — это социальный слой, из которого черпается номенклатура. В любом случае советская номенклатурная элита имела четкие формы, обусловленные ее институциональным характером. Подробно структура номенклатуры в СССР представлена в работах известных политологов Г. К. Ашина, В. Г. Игнатова, А. В. Понеделкова, О. В. Крыштановской.

Списки ключевых должностей составлялись в ЦК КПСС, и назначение на эти должности проходило с обязательным согласованием в партийных органах. Несмотря на различный характер должностей, входящих в высшую номенклатуру, советская элита была монолитной по своему характеру, и для ее обозначения прочно утвердился термин «партийно-государственная номенклатура».

В сталинские времена все номенклатурные должности были разделены на 14 рангов (число такое же, как в Табели о рангах Петра I): номенклатура Политбюро ЦК КПСС, номенклатура Секретариата ЦК КПСС. Вслед за этими высшими рангами шли должности, требующие согласования в отделах ЦК КПСС, далее — номенклатура обкомов, горкомов, райкомов партии и даже первичных партийных организаций. Иерархический принцип номенклатуры заключался в том, что человек должен был последовательно подниматься со ступеньки на ступеньку партийно-государственной кадровой пирамиды. Неслучайно анализ биографий членов ЦК КПСС за весь период советской власти показывает, как мало в его составе было выходцев из Москвы, почти отсутствовали выходцы из номенклатурных слоев.

В СССР сложилось несколько типов номенклатурной карьеры: партийно-хозяйственная, комсомольско-партийная, советско-партийная, партийно-дипломатическая. Включению в номенклатуру определенного уровня обычно предшествовало зачисление в «резерв на повышение». Традиционная карьера номенклатурщика выглядела следующим образом: сначала учеба в Москве, затем работа в советских, комсомольских, хозяйственных или партийных органах какого-нибудь региона, далее — вызов в Москву и работа 1–2 года в ЦК КПСС, и, наконец, возвращение в провинцию, — как правило, на должность секретаря обкома КПСС. Это был принцип «кадровой закалки».

Сталинский период — время быстрых карьерных взлетов, обеспечивавшихся массовыми репрессиями и постоянно возникающими в их результате номенклатурными вакансиями. С середины 50-х и особенно 70-х до середины 80-х гг. система номенклатурной селекции стабилизировалась. Возможности продвижения наверх в условиях застоя были ограничены низкой сменяемостью элиты.

Особый научный интерес при рассмотрении процессов развития бюрократии вызывает анализ политической роли технократической элиты в советском обществе. Специфика технократии в СССР вызвана своеобразными условиями ее генезиса.

Основной этап становления развитого индустриализма в нашей стране, когда произошло превращение технократов в самостоятельную социальную силу, приходится на период социалистической тоталитарной общественной формации. В западных странах индустриальная революция совершалась при доминирующем господстве капитала, а в СССР — при доминирующем факторе принуждения, осуществлявшегося партийной властью. Доступ к власти отечественным технократам перекрывали не капиталисты, как в США и Западной Европе, а партийная номенклатурная бюрократия.

Начиная с 30-х гг. под воздействием индустриализации и развития научно-технической революции партийно-государственной элите пришлось поступиться частью абсолютной власти. Однако овладение технократией властными функциями на Западе и в Советском Союзе происходило по-разному.

На Западе технократа начали получать доступ к власти не в качестве конкретных личностей, а коллективно, в составе широкой социальной группы — от руководителей корпораций до организационно-технического персонала, которую в западной литературе принято называть особым термином — «техноструктурой». В СССР укрепление позиций технократии происходило прежде всего за счет превращения ее в одну из составных частей партийно-государственной номенклатуры. С одной стороны, наиболее крупные научно-технические специалисты непосредственно включались в состав номенклатуры, с другой — сама партийная бюрократия стала пополняться выходцами из числа инженерно-технических работников.

Технократическая элита постепенно превратилась в одну из самых влиятельных групп советской бюрократии. Она входила в состав формально единой партийно-государственной номенклатуры, но обладала целым набором признаков самостоятельной социальной единицы. Ее членов объединяли наличие однотипного высшего технического образования и опыт профессиональной деятельности по управлению хозяйственной сферой.

Технократическая элита имела свои специфические интересы, связанные с непрерывным экономическим ростом, расширением хозяйственной самостоятельности и частного предпринимательства, что входило в противоречие с базовыми идеологическими установками. Можно предположить, что приток технической интеллигенции в КПСС, особенно в конце 70-х гг., подверг содержание коммунистических ценностей мощному воздействию рационалистических установок и прагматических ориентаций, в результате чего идеологические ориентиры отдельной части партии деформировались, что способствовало в определенной степени «деидеологизации» партийно-государственного аппарата в конце 80-х — начале 90-х гг. двадцатого столетия.

В чем суть трансформационных процессов, происходивших в структуре советской номенклатуры с середины 80-х до начала 90-х гг. ХХ в.?

В научной и публицистической, в т. ч. мемуарной литературе, имеется обширный материал, раскрывающий характер изменений, происходивших в государственно-партийном аппарате в перестроечный период.

Значительное число политологов и историков считают, что избрание М. С. Горбачева сначала Генеральным секретарем ЦК КПСС, а затем Президентом СССР ознаменовало начало перестройки не только страны, но и номенклатурной системы. Уже в первые годы его правления были нарушены устоявшиеся законы функционирования советской элиты. Вместо создания команды преданных соратников главным принципом кадровой политики стали перманентные замены на ключевых партийных и государственных постах.

Цель этой деятельности — расшатывание основ старой партийной элиты. Все это породило чувство неуверенности в завтрашнем дне у высшей номенклатуры, что в условиях постоянного обновления кадрового состава привело к тому, что престиж высшего партийного руководства страны заметно упал.

Кадровые изменения в партийном руководстве проходили на фоне передачи партией ряда властных полномочий Советам различных уровней. Главным итогом конца 80-х гг. стал переход центра власти от ЦК КПСС к Съезду народных депутатов и Верховному Совету СССР, отмена законодательного закрепления руководящей роли КПСС, введение института президентства, выборы в республиканские и местные Советы, Стремительная политизация общества привела к зарождению новых политических партий, поставивших одной из главных своих целей отстранение КПСС от реальной политической власти.

Политбюро ЦК КПСС перестает быть средоточием власти в стране, начинается процесс формирования новой элиты, выросшей из недр партийной бюрократии, но уже не тождественной ей. Политическая реформа привела к краху всей советской системы партийно-государственной номенклатуры.

Следует отметить, что во второй половине 80-х гг. в СССР в связи с утратой партийной элиты части властных функций сложилась ситуация, позволившая технократической элите реально вступить в борьбу за доминирующее политическое влияние. Это проявилось в проведении ряда экономических реформ: расширения экономической самостоятельности государственных предприятий, установления хозяйственного расчета, формирования принципов социалистической предприимчивости («можно делать все, что не запрещено») и т. д.

В этот период руководством партии делаются попытки вернуть утраченный контроль над экономикой. Суть всех изменений, по мнению многих аналитиков, заключалась в том, что власть партийно-государственной номенклатуры в экономике обменивалась на собственность. При этом весь процесс реформирования перестроечной экономики СССР шел под прямым контролем номенклатуры.

Начинает создаваться «альтернативная» экономика. Под руководством партийных органов организуются первые коммерческие структуры в СССР — Координационный Совет Центров научно-технического творчества молодежи (ЦНТТМ) и сеть ЦНТТМ при каждом райкоме КПСС в Москве, функция которых сводилась к превращению безналичных денег в наличные. Ни одно государственное предприятие в Советском Союзе не имело права производить эту операцию.

В этот же период создается новая система привилегий. Если до перестройки привилегии номенклатуры носили «вещный» характер и выражались в предоставлении части государственного имущества в личное пользование, в особой сфере услуг, то теперь номенклатуре разрешается делать то, что запрещалось другим. При этом главной привилегией становится разрешение на прибыль.

Появились привилегии для номенклатуры в экономике перестроечного периода: создание с зарубежными фирмами совместных предприятий проходило под стропим контролем партийных органов, проводились операции с недвижимостью и приватизация, когда государственные чиновники, пользуясь своей властью, приватизировали те государственные структуры, которыми они распоряжались.

Важнейшими направлениями этой номенклатурной приватизации были следующие: трансформация системы управления экономикой, когда собственность, находящаяся в распоряжении руководства министерства или крупного рентабельного производства становилась частной собственностью путем акционирования; трансформация единой государственной банковской сети путем преобразования системы промстройбанков и жилсоцбанков с их филиалами по всей стране в коммерческие банки и соответственно изменением механизма распределения прибыли; трансформация распределительной системы, существовавшей на базе Госснаба СССР, Министерства внешней торговли СССР, их главков и различных «торгов» в коммерческие структуры, монополизирующие наиболее рентабельные сферы бизнеса.

В результате всех трансформаций политики и экономики монолитная советская элита разделилась ка два больших отряда: политическую и бизнес-технократическую элиту. Если принадлежность к первой по-прежнему определялась должностью, статусом в государственном аппарате, то вторую составляли люди, чье влияние основывалось на контроле над финансовыми ресурсами и собственностью в производственной сфере.

Как изменилась структура бюрократия в постсоветской России?

В своем большинстве аналитики склоняются к выводу о том, что после распада СССР и с приходом Б. Н. Ельцина к власти, период трансформации постсоветской элиты закончился и начался этап цементирования новой политической и административной элиты. В 90-х гг. сложились структуры исполнительной власти (администрация президента и правительство), функционировал российский парламент, избранный демократическим путем, в регионах за счет все того же источника — старой партийной номенклатуры — сформировались новые региональные администрации.

Главенствующее положение в структуре новой элиты заняла технократия. Однако следует подчеркнуть, что, доминируя в кадровом отношении, современная технократическая элита, включая бизнес-элиту, не состоянии адекватно воздействовать на политические процессы, поскольку не имеет самостоятельной политической идеологии, а значит, не является самостоятельным политическим направлением. Особенностью политического влияния технократии в современных условиях России является то, что оно не носит сознательного целенаправленного характера, а осуществляется через стихийную реализацию ее экономических интересов.

После ликвидации координирующего воздействия КПСС противоречие, сложившееся еще в советский период между руководителями топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и военно-промышленного комплекса (ВПК), приняло характер борьбы за господство в экономике страны. Этот процесс происходит в основном вне сферы публичной политики, через приспособление государства к целям той или иной части технократической элиты. Так, в условиях экономических реформ, сопровождающихся приватизацией государственной собственности и либерализацией цен, ТЭК оказался единственным рентабельным сектором экономики, а директорский корпус ВПК без государственной поддержки оказался не готов к равноправным отношениям с добывающими отраслями, что повлекло изменение качественного состава технократической части высшего эшелона правящей элиты.

В научной литературе отмечается, что советское номенклатурное рекрутирование опиралось на четкие «правила игры»: лиц, попавших в номенклатурные списки, ожидала, как правило, размеренная долгая карьера. В отличие от прежней системы, постсоветское рекрутирование элиты характеризуется помимо меньшей регламентации еще и многоканальностью. Множественность постсоветской элиты (политической, административной, экономической и др.), сменившая монолитную партийно-государственную номенклатуру, означает прежде всего различие каналов и путей рекрутирования элиты, правил и норм, складывающихся в продвижении наверх в элитных группах и слоях.

Власть перераспределилась между группами прагматичных номенклатурщиков, часть которых стала политиками, часть — бизнесменами, но в любом случае от прежних руководителей советских партийно-государственных структур они отличаются другой ментальностью прежде всего потому, что их социализация происходила в иных условиях.

Во второй половине 90-х гг. были предприняты шаги по «закрытию» сформировавшейся элиты. Постепенно государственная власть в постсоветской России вновь стала приобретать номенклатурные очертания. Об этом свидетельствуют целенаправленные попытки возродить советские традиции «подбора и расстановки кадров». Утвердилась система рангов и тарифных ставок для государственных служащих (с этого начиналась советская номенклатура в 1922 г.).

В целом за период 90-х гг. российская элита изменилась структурно, функционально и сущностно. Место монолита номенклатурной пирамиды заняли многочисленные элитные группировки, находящиеся между собой в отношениях жесткой конкуренции. Современная административная элита утратила большую часть рычагов власти, имевшихся у партийно-государственной номенклатуры. В этих условиях возросла роль экономических факторов для управления обществом. Вместо стабильного правящего слоя с сильными вертикальными связями создано множество динамичных региональных элитных групп, между которыми активизировались горизонтальные и неформальные связи.

Несмотря на то, что каждая элитная группа имеет характерные черты олигархии, наличие межгрупповой конкуренции в то же время является безусловным свидетельством демократизации российского общества. С другой стороны, уже наметились тенденции к движению от плюрализма элитных групп к монолитности (в форме иерархии олигархий от центральной до региональной, вплоть до местного уровня), от открытости к замкнутости.

В 90-е годы отечественных исследователей все в большей степени начинают волновать проблемы социальной трансформации российской элиты. Отдельные авторы сделали предположение о зарождении «бюрократической буржуазии», «номенклатурного капитализма». Так, по мнению политолога А. Н. Медушевского, номенклатура — это переходное историческое явление, которое возникает в условиях революции и вакуума власти как инструмент стабилизации ситуации и управления обществом. Она не имеет одного из важнейших признаков всякого устойчивого класса индустриального общества — юридически закрепленной собственности на средства производства, поэтому в результате «бюрократизации власти» она изолируется, превращается в замкнутую группу, использующую государственную власть в корыстных целях и, следовательно, обретает «переходный маргинальный» характер.

«Маргинальность» современной бюрократии, как считает А. Н. Медушевский, заводит общество в тупик, выход из которого — обретение новой номенклатурой недостающего параметра класса, т. е. собственности, а результатом этого процесса станет рождение «номенклатурного капитализма».

Вполне очевидно, что исследование формирования личного состава государственных учреждений, истории чиновничества как особой социальной страты должно быть продолжено: проблема заключается не только в том, что именно люди обеспечивают функционирование системы государственных учреждений, а в том, что состав государственного аппарата — производная от социальной структуры общества. Социальная структура постсоветской бюрократии — своего рода преломление большей или меньшей активности различных социальных групп, их участия в выстраивании обновляющегося российского государства.

Какова природа института государственной службы в постсоветской России?

В последние годы поток публикаций отечественных авторов по проблемам бюрократии увеличился. Интерес правоведов и социологов к проблемам государственной службы связан с ее становлением в современной России. Особое внимание уделяется исследованию природы государственной службы.

Реализуя новые для страны идеологические лозунги частной собственности, предпринимательства, свободного рынка, конкуренции и т. д., постсоветская номенклатура была готова поделиться экономической властью с созданным ей самой классом собственников, но никак не передать ему вместе с частью государственной собственности также и право устанавливать правила экономической игры в государственном масштабе. Правовое оформление этот процесс нашел в создании института государственной службы на уровне Российской Федерации и в субъектах Федерации для решения задач перехода от планово-централизованной к рыночной системе.

Следует отметить, что государственная служба в начале 90-х гг. исполняла роль противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ «шоковой терапии», начатых в 1991 г. С другой стороны, сохранение должностной иерархии как способа функционирования государственной власти, явившейся инициатором и проводником либеральных реформ, находилось в полном противоречии с основами и духом либерализма.

Иерархия как способ реализации государственной власти исторически предполагает личную зависимость. Преодоление патримониальной личной зависимости как основы экономических связей и отношений не могло не отразиться на отношениях власти и политической организации постсоветского общества. Господство либеральных ценностей и выражающее его понятие «экономический человек» вызвали к жизни понятие «государственное управление», т. е. основу, противоположную единовластию и непосредственному делегированию властных и экономических полномочий.

Недопустимо смешение понятий «управление государством» и «государственное управление». Первое означает влияние общества на государство посредством представления своих потребностей, интересов и целей, выражения своей воли через референдумы, свободные выборы и другие каналы, в известной мере подчинение государственной деятельности общественным запросам. Государственное управление имеет обратный смысл по отношению к управлению государством.

Актуальность правового государства, в котором полностью и четко обозначено, что и каким образом должен делать каждый конкретный государственный орган и должностное лицо, закрепляется в правовом статусе государственного органа и государственной должности. Это обоснованно, ибо в государственном управлении, т. е. в его влиянии на жизнь людей, должны действовать не столько лица (вплоть до Президента страны), сколько принимаемые ими управленческие решения.

Соединение в современной России в рамках исполнительной власти государственного управления и государственной службы, т. е. двух противоположных механизмов реализации государственной власти в определенной степени несет в себе негативный потенциал для российского общества. Социальная ограниченность института российской государственной службы сводится именно к его служебной роли по отношению к государству, а не обществу.

Неадекватность института государственной службы современным условиям можно объяснить лишь тем, что российская власть до реализации механизма государственного управления как общественного стабилизатора рыночного регулирования еще не дозрела, а властная патримониальная иерархия, сложившаяся исторически и в значительной мере без существенных изменений перешедшая в наши дни, не может быть преодолена в одночасье.

Контрольные вопросы

1. Как оценивался феномен советской бюрократии в отечественной литературе?

2. Какова суть концепций «административно-командной системы» Г. X. Попова и «этакратии» М. А. Чешкова?

3. Какую периодизацию формирования и развития советской номенклатуры приводят научные источники?

4. Какие принципы организации характерны для партийно-государственной номенклатуры В СССР?

5. Какова структура партийно-государственной номенклатуры, сложившаяся в СССР?

6. Какие типы номенклатурной карьеры сложились в советское время?

7. В чем заключался иерархический принцип советской номенклатуры?

8. Каков генезис технократии в СССР и роль технократической элиты в составе партийно-государственной номенклатуры?

9. Какие методы использовала советская номенклатурная бюрократия, чтобы удерживать свою власть в сфере экономики?

10. Какие причины привели к краху советской номенклатуры?

11. Какие процессы происходили в составе бюрократии в постсоветский период?

12. Как характеризуется постсоветское рекрутирование элиты?

13. Какие общие черты и существенные различия имеются у советской партийно-государственной номенклатуры и современной российской политической бюрократии?

14. Какова природа сформировавшегося института государственной службы в России?

Темы докладов и рефератов

1. Советская номенклатура: механизм становления и действия.

2. Партийно-государственная номенклатура; эволюция отбора.

3. Перестройка и бюрократия.

4. Трансформация политической элиты России в 90-е гг. XX в.

5. Проблемы реформирования государственной службы.

Список литературы

1. Авторханов А. Технология власти. М., 1991.

2. Афанасьев М. Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. М.-Воронеж, 1996.

3. Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 67–80.

4. Ашин Г. К. Правящая элита и общество // Свободная мысль. 1993. № 7.

5. Ашин Г. К. Современные теории элиты; критический очерк. М., 1985.

6. Бадовский Д. В., Шутов А. Ю. Региональные элиты в постсоветской России; особенности политического участия // Кентавр, 1995. № 6.

7. Барзилов С., Чернышев А. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция // Свободная мысль. 1996. № 1.

8. Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. М., 1995.

9. Горяйнов Л. Социотипы современных руководителей // Социологические исследования. 1992. № 4.

10. Демидов А. А. Политическая культура как средство борьбы против бюрократизма // Советское государство и право. 1998. № 7. С. 32–40.

11. Джавланов О. Т., Михеев В. А. Номенклатура: эволюция отбора (историкополитический анализ). М., 1993.

12. Куколев И. В. Трансформация политических элит в России // ОНС. 1997. № 4.

13. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // МЭ и МО. 1993. № 2.

14. Колосов Н. Е. Высшая бюрократия в политической системе старого порядка // От старого порядка к революции. Под редакцией В. Г. Ревункова. Л.: Издательство ЛГУ, 1988. С. 26–51.

15. Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизм и действие // Вопросы истории. 1993. № 7.

16. Крыштстовская О. В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту. «ОНС». 1995; № 1.

17. Крыштановская О. В., Радзиховский Л. А. Каркас власти // Вестник РАН. 1993. Т. 63. № 2.

18. Медушгвский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997.

19. Ме душевский А. Н. Формирование правящего класса // Социологический журнал. 1995. № 4. С. 36–49.

20. Оболонский А. В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // ОНС. 1996. № 5.

21. Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996.

22. Попов Г. Блеск и нищета Административной Системы. М., 1990.

23. Попов Г. X. Пути Перестройки. Мнение экономиста. М., 1989.

24. Разуваев В. В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. № 4.

25. Четкое М. А. Социальный профиль верхов (исследования постколониальных элит и опыт для России). М., 1997.

26. Явлинский Г. Согласие на шанс. М., 1991.

Глава 11

Развитие теории бюрократии в современной западной политической науке

Школа «человеческих отношений» о новой модели бюрократии. Применение структурного функционализма Т. Парсонса в исследовании бюрократии. Сравнение моделей «рациональной» и «естественной» систем бюрократии по Ф. Голднеру. Модели рациональности бюрократических организаций А, Этциони. Школа «социальных систем» о функциональных особенностях бюрократических систем. Власть бюрократии на уровне организаций в работах С. Липсета. Тенденции развития бюрократического аппарата в теории политического поля П. Бурдье. Постмодернизм и «дисциплинарная власть» М. Фуко. Роль инструментальных мотиваций административной деятельности в работе А. Даунса «Бюрократия изнутри». Теория бюрократического поведения У. Нисканена. Концепция «бюрократического типа личности».

В чем отличие новых подходов социологической школы «человеческих отношений» в рассмотрении функциональных характеристик бюрократии в сравнении с «классической» концепцией М. Вебера?

По мнению ряда современных западных социологов и политологов, упрощенное представление о природе человеческого поведения в организации, рассмотрение служащего, во-первых, как инертного инструмента, выполняющего указанное ему назначение, во-вторых, трактовка аппарата служащих в качестве чего-то данного, а не переменной величины в системе — этот органический дефект, присущий «классической» веберианской школе, необходимо «подвергнуть ревизии».

Об этом однозначно свидетельствует то обстоятельство, что в западной политической и социологической литературе конца XX в. говорится уже не об исполнении, а о реализации решений. Иными словами — современный государственный чиновник выступает не просто исполнителем политических решений, а действующим лицом процесса их принятия, конструктивным, активным и инициативным партнером выборных политических институтов.

С этим этапом развития теории бюрократии связано возникновение школы «человеческих отношений», разрабатывающей иную, отличную от «классической» функциональную модель государственной службы. В новой доктрине пересматривается концепция М. Вебера относительно мотивов поведения людей в организации. Отправной точкой нового подхода является утверждение, что служащих, составляющих организацию, нельзя рассматривать как инвариантные социальные факторы: необходимо исследование их поведения, которое изменяется в зависимости от условий и мотивов.

Возникновение доктрины «человеческих отношений» связывается с именем американского социолога Э. Мэйо, известного своими экспериментами, проводившимися в середине 30-х гг. XX столетия и получившими название «хоторнских» — (по названию г, Хоторна в США). Целью этих экспериментов, длившихся 5 лет, было изучение социальной организации внутри трудовых групп. Основные идеи и результаты экспериментов изложены в книге Э. Мэйо «Человеческие проблемы индустриальной цивилизации». Главный вывод, к которому пришел Э. Мэйо, сводится к утверждению, что решающее влияние на рост эффективности труда работников в организации оказывают не материальные, а главным образом психологические и социальные факторы.

Доктрина «человеческих отношений» акцентировала важность неформальных факторов деятельности любой организации, поэтому основное содержание этой доктрины можно свести к трем положениям: 1) человек представляет собой «социальное животное»; 2) жесткая иерархия подчиненности, формализация организационных процессов несовместимы с природой человека и 3) решение проблем человека — дело управленцев.

Одним из принципов «классической» теории бюрократии является принцип специализации служащих, который оценивается как основа эффективности деятельности любого аппарата. Однако исследования представителей школы «человеческих отношений» обнаружили наличие в коллективах служащих социальных групп, обладающих собственными «нормами и целями», которые зачастую не совпадают с нормами и целями, выработанными администрацией. Эти социальные группы могут обладать достаточной самостоятельностью, чтобы реально противопоставить свои цели целям руководства или организации в целом. Наличие таких автономных групп со своими независимыми интересами квалифицировалось веберианской школой как дисфункция в формальной структуре организации.

Школа «человеческих отношений», сосредоточившая внимание на учете «неформальных факторов», напротив, выдвинула тезис, согласно которому эта дисфункция не носит негативного характера, а является естественной реакцией, возникающей вследствие того, что рутинная работа служащих под постоянным и строгим контролем администрации вступает в конфликт с потребностями служащего.

Были изучены различия между формальными подразделениями с целью выяснить, насколько они способствуют «дивергенции подцелей» в отношении «общих целей» организации. В результате исследований был сделан вывод, что подразделения, имеющие различные функции и занимающиеся различными видами деятельности, вырабатывают различную ориентацию своих членов относительно времени, заданий и межличностных отношений, а также строятся по различным формальным внутренним структурам. Чем выше степень различия между любыми двумя подразделениями относительно указанных измерений, тем больше возрастает проблема при достижении их сотрудничества.

Школа «человеческих отношений» выступает с критикой и другого важного принципа «классической» теории — осуществления иерархической системы организации бюрократии. Согласно концепции М. Вебера, иерархия выступает важной интегрирующей силой, позволяющей обеспечить выполнение приказов и повиновение власти. В действительности же, как доказывают представители школы «человеческих отношений», принцип иерархии не только противоречит отношению людей к системе подавления личности формальными приказами и ошибочно толкует готовность людей повиноваться власти, но, наоборот, вызывает т. н. «синдром порочного круга». Сущность этого «синдрома» состоит в том, что дисфункциональные последствия традиционных методов контроля усиливают убеждение руководителей в эффективности подобных методов управления, вследствие чего нарушение правил порождает еще больше правил с тем, чтобы справиться с этим нарушением. Движение по этому порочному кругу происходит со все возрастающей силой.

При этом представители школы «человеческих отношений» выступают не столько против пирамиды иерархических уровней, как таковой, сколько против того акцента, который делает «классическая» теория на отношениях власти, повиновения и на одностороннем, направленном сверху вниз потоке решений, правил и прочих координирующих усилий.

Школа «человеческих отношений уделяет большое внимание проблеме мотивации деятельности людей в организации. В сущности одним из ее аспектов является принцип «делегирования ответственности». Эта проблема органически связана с вопросами иерархической структуры организации и координации, но она не нашла глубокой разработки в рамках «классической» теории.

Школа «человеческих отношений» последовательно выступает за широкое применение «делегирования ответственности», при этом делегирование рассматривается как «двусторонний динамический процесс»: двусторонний, поскольку он отражает стремление «идти навстречу» как со стороны высшего эшелона к низшему, так и в обратном направлении, и динамический, т. к. он связан с постоянным изменением ответственности каждого подчиненного.

Нормативная характеристика качеств руководителя организации, умеющего правильно пользоваться делегированием, заключается в следовании принципу передачи принятия решений на максимально возможные низшие уровни. Эффективность делегирования, согласно концепции школы «человеческих отношений», целиком состоит в умении использовать своих подчиненных как коллектив. Таково в целом отношение доктрины «человеческих отношений» к проблеме мотивации поведения служащего в организации.

Нельзя не отметить, что постановка вопроса о недостаточности одних лишь материальных стимулов поощрения людей к работе в принципе правильна. Оправдано и стремление к более глубокому анализу природы человеческих потребностей, хотя следует признать, что эта доктрина не в полной мере отвечает на вопросы организации бюрократии и современной системы управления.

Как в западной науке рассматриваются проблемы бюрократии с помощью функционального подхода?

Дальнейшая разработка научного знания о бюрократии в условиях методологического кризиса как «классической» теории, так и доктрины «человеческих отношений» потребовала с позиций новейших социологических концепций критически оценить предшествующие взгляды и обобщить новый практический опыт в области организации управления. Одним из главных в изучении феномена бюрократии в современной западной политической социологии стало функционалистское направление.

В теоретическом отношении формирование функционалистского направления конца XX столетия, получившего название школы «социальных систем», шло под преимущественным влиянием концепции структурно-функционального анализа, разработанной выдающимся американским социологом Т. Парсонсом и его последователями.

В том или ином виде функциональный подход присутствовал во всех социальных концепциях, где общество рассматривалось системным образом. Функционализм, как известно, постулирует универсальную зависимость элементов какого-либо комплекса, смысл которой заключается в выполнении каждым элементом значимой полезной функции для комплекса в целом.

Так, создание в рамках государства любого нового государственного органа или учреждения оправдано и допустимо только в том случае, если нововведение не подрывает целостности объекта и, более того, способствует выполнению государством своих основных задач в обществе.

Общественная жизнь понимается структурными функционалистами как бесконечное множество и переплетение взаимодействий людей. При этом любая социальная система, например общество или государственная служба, представляет собой комплекс с набором составляющих ее структурных элементов, к которым можно отнести индивида, формальную структуру, неформальную структуру, неформальную организацию, статусы и роли, а также физическое окружение.

Т. Парсонс выстроил сложную концептуальную схему, в которой учитывались как особенности личностной мотивации (потребности, эмоции, познавательная деятельность и т. д.), так и функциональные императивы систем.

Согласно Т. Парсонсу, социальные системы располагаются на четырех уровнях организаций общества: 1) первичном, или техническом, где элементы непосредственно взаимодействуют друг с другом; 2) управленческом, регулирующем тот процесс обмена, который совершается на первом уровне; 3) институционном (например, министерство), где решаются вопросы общего порядка; 4) социальном, который концентрируется в современном обществе в политических сферах.

Вторая посылка Т. Парсонса, применяемая им для описания любой социальной системы, — это идея четырех функциональных императивов, реализация которых обеспечивает нормальное состояние, или равновесие системы. Такими императивами являются: 1) функция достижения цели; 2) адаптация системы по отношению к внешней среде; 3) интеграция всех компонентов системы; 4) регулирование скрытых напряжений системы.

Функциональный подход стал важным методом для исследователей в объяснении современных процессов развития государственных учреждений. Структурные изменения, происходящие в обществе, предъявляют повышенные требования к организации системы государственного управления. Государственные учреждения перестали восприниматься как произвольное нагромождение ведомств. Каждое из них, выполняя определенные функции, предстает в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей стратегическое и оперативное управление обществом.

Ценность функционального подхода заключается в том, что государственные организации стали рассматриваться как открытые образования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потому вынужденные постоянно реагировать на изменения во внешней среде. Цели бюрократических учреждений, их внутренняя структура перестали восприниматься исключительно как творение человеческого разума, стремящегося к целесообразности или к высшим ценностям. Становится очевидным, что они также формируются под непосредственным воздействием окружающей социальной среды и во многом предопределяются ею.

Действительно, если «классическая» теория основывалась на том, что конфликт между человеком и организацией — это аномалия, которая может быть предотвращена или преодолена благодаря правильному использованию материального поощрения, а доктрина «человеческих отношений» рассматривала конфликт как дисфункцию, которая нейтрализуется специально разработанными методами «гуманизации труда», то общая концепция бюрократии в русле структурного функционализма констатирует, что конфликт является нормальным аспектом функционирования любой бюрократической организации.

Однако, в отличие от доктрины «человеческих отношений», представители функционального подхода стремятся преодолеть переоценку значения неформальных факторов, пытаясь в какой-то степени осуществить синтез «классической» теории М. Вебера с доктриной «человеческих отношений».

Функциональный подход позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, поскольку среда, в которой они действуют, одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.

Как относятся структурные функционалисты к оценке «классической» теории бюрократии М. Вебера?

Наиболее полный сравнительный анализ подходов «классического» и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократии приводится в трудах известного американского социолога Э. Голднера. По его мнению, существуют два основных направления в анализе бюрократии, которые выражаются в виде «рациональной» модели и «естественной» системы. Как известно, первая из них наиболее ярко представлена в трудах М. Вебера, вторая — в работах Т. Парсонса.

Если веберианцы трактуют бюрократическую организацию как инструмент, т. е. рационально задуманное средство для достижения групповых целей, ее структуры, а саму деятельность организации в целом считают сознательно и рационально управляемой, то естественная модель видит в реализации целей системы всего лишь одну из нескольких важных потребностей, на удовлетворение которой ориентируется организация. В основе модели естественной системы лежит понимание того, что долгосрочное развитие организации должно рассматриваться как эволюционный процесс, подчиняющийся не планам, а «естественным законам».

Рациональная модель бюрократии, как считает Ф. Голднер, имеет то главное достоинство, что она акцентирует внимание на некоторых отличительных чертах современной организации, в особенности на ее рациональности. Но в то же время рациональная модель недооценивает способы воздействия специфических факторов на поведение служащих внутри организации.

Ф. Голднер полагал, что сторонники рациональной модели недооценивают значение тех конфликтов, которые появляются при попытке удовлетворения разноречивых потребностей, возникающих в рамках организации. Источником трений в организации может явиться несоответствие между бюрократической рациональностью и свойствами организации как социальной системы. Так, рациональная предпосылка о том, что власть в организации должна предоставляться лицам с соответствующей квалификацией, может столкнуться с традиционными ценностями окружающей среды, требующей, чтобы властью облекались зрелые, а не молодые работники, мужчины, а не женщины, и т. д.

Модель естественной системы бюрократии, напротив, весьма позитивна в том отношении, что подчеркивает большое значение стихийных и незапланированных (т. е. неформальных) разновидностей взаимодействия, возникающих даже в рамках рационально планируемой организации. Но зато в данной модели часто приуменьшается значение рационально организованных структур и типов плановых преобразований.

Приверженцы «естественной модели» стремятся скорее к декларированию, чем к анализу таких отличительных черт современной бюрократической организации, как специализация, правовые кодексы и другие. Они сосредоточивают внимание на тех силах, которые подрывают объективные принципы организации и подчиняют ее формальные цели более узким интересам «естественных групп». Но именно модель естественной системы облегчила открытие и анализ т. н. неформальной организации.

С точки зрения Ф. Голднера, обе модели являются «идеальными типами» в том смысле, что найдется немного современных исследователей бюрократии, которые бы всецело принимали одну из этих моделей, отбрасывая другую. Каждая из этих моделей имеет определенные сильные и слабые стороны.

При объяснении бюрократизма как социальной проблемы А. Гоулднер исходит из предположения, что следует учитывать явления двух порядков: 1) восприятия индивида, который с данной системой отсчета вступает в контакт с 2) реальной, может быть, бюрократической практикой или бюрократическими образцами поведения. Другими словами, бюрократизм как социальная проблема не может быть объяснен, если не учитываются как система отсчета индивида, который применяет этот термин, так и объективные условия, с которыми он имеет дело.

А. Гоулднер сосредоточивает свое внимание именно на различных «системах отсчета чувствительности к бюрократизму», на основе которых индивид (клиент) оценивает тот или иной акт, процедуры, формы как проявление бюрократизма. Так, например, одним из элементов в системе отсчета относительно бюрократизма, считает А. Гоулднер, является чувство бессилия (отсутствия власти). Состоит он в том, что центры власти признаются индивидом как недосягаемые, поэтому он чувствует себя бессильным, причем А. Гоулднер отмечает, что это чувство необязательно отражает реальные обстоятельства, а может быть чертой характера.

Особое внимание в системе отсчета чувствительности к бюрократизму заслуживает, по мнению А. Гоулднера, то, что он называет «субстанциональной рациональностью», под которой понимается «разумное осмысление взаимосвязей между событиями в данной ситуации». Люди жалуются на бюрократизм заявляя, что вещи, с которыми они вынуждены иметь дело, малозначительны и не имеют смысла для них. Они представляют бюрократизм как нечто «запутанное», «излишне сложное», «одурманивающее». Индивиды, сталкивающиеся с ситуацией, которую они обозначают, как бюрократизм, находят ее сложной, вероятно, имеют систему отсчета, которая не дает возможности извлечь смысл из их переживаний.

Аналогично трактуется еще один источник системы отсчета чувствительности к бюрократизму — чувстве «возмущения (обиды), которое является компонентом зависти и скрытой агрессивности. Последнее иногда открыто проявляется и направляется против определенной группы или объекта. Возмущение бюрократизмом представляет собой некий род «мести», который применяет; клиент при отсутствии у него других ответных мер против несправедливых действий бюрократов.

Эмпирическое исследование социально-психологических и социальных аспектов бюрократизма, предпринятое А. Гоулднером, положило начало традиции, которая нашла свое выражение в двух направлениях: одно продолжало вслед за А. Гоулднером делать акцент на социально-психологические факторы расхождения между восприятием клиента бюрократических проявлений и реальной бюрократической ситуацией, другое — на выяснение социальных корней бюрократизма с учетом расхождения в интересах и ценностях чиновников (бюрократов) и клиентов.

В чем суть критики структурных функционалистов доктрины «человеческих отношений»?

В современной западной социологической литературе наиболее полный критический анализ доктрины «человеческих отношений» принадлежит одному из известных представителей функционалистского направления, американскому социологу А. Этциони, который утверждал, что школа «человеческих отношений» указала лишь некоторые способы ослабить чувство разочарованности служащих от работы, но коренным образом она не решила эту задачу.

По его мнению, день, проведенный государственным служащим, может быть более приятным благодаря развитию в организации неформальных групп, но от этого его рутинная работа не становится менее монотонной или более творческой. Различные группы в организации могут сотрудничать в одних областях и конкурировать, в других, но они вряд ли являются или могут стать одной большой группой счастливых людей, о чем говорят авторы, принадлежащие к школе «человеческих отношений».

А. Этциони критически относился и к другому, настоятельно рекомендуемому школой «человеческих отношений» методу — проведению с участием представителей низших и средних уровней иерархии служащих всевозможных «совещаний» и «демократических обсуждений», ведущих к принятию совместного решения, хотя фактически таковое уже принято «в верхах» и истинная цель обсуждения — убедить нижестоящих служащих согласиться с ним. А. Этциони видел в этих процедурах (или их вариациях) создание ложного чувства соучастия, которое вызывается преднамеренно для того, чтобы добиться сотрудничества всех сотрудников в организационной деятельности и их обязательств содействовать выполнению задач, стоящих перед организацией.

Организационный анализ у А. Этциони выступает шире, чем в доктрине «человеческих отношений», включая в себя: 1) как формальные, так и неформальные элементы организации и связь их между собой; 2) сферу неформальных групп и отношения между ними внутри и вне организации; 3) как высшие, так и низшие слои организации; 4) как социальные, так и материальные вознаграждения и их влияние друг на друга; 5) взаимодействие между организацией и ее окружением.

Ставя во главу угла фактор рациональности, который подвергался критике со стороны доктрины «человеческих отношений», А. Этциони выводит две модели рациональности применительно к различным элементам бюрократической организации. Модель «выживания» определяет совокупность условий и требований для обеспечения существования системы. Невыполнение этих условий вызовет дезорганизацию системы. Эта модель разделяет все организационные действия дихотомически: функционально или дисфункционально каждое из них для организации. Модель «эффективности» предполагает больший веер оценок: более эффективно, менее эффективно и т. д. с точки зрения выполнения данной цели.

А. Этциони формулирует также принципы сравнительного исследования бюрократических организаций, делая при этом попытку определить универсальный показатель для этого сравнения. В качестве такого показателя у него выступает независимая переменная — «согласие», которое расценивается им как фактор социального порядка внутри организации. В соответствии с этим подходом главной проблемой такого согласия он называет отношение между типом власти, используемой для обеспечения контроля, и установками, интересами, мотивами членов организации. Таким образом; А. Этциони делает попытку соединения таких организационных факторов, как власть и мотив.

Каково содержание концепций представителей школы «социальных систем»?

Сущность единых подходов представителей функционального направления, объединенных в школу «социальных систем», заключается в исследовании наиболее общих форм бюрократической организации, которое предполагает изучение частей системы, взаимодействия между ними, исследование процессов, связывающих части системы с ее целями. Связь между компонентами системы осуществляется посредством сложных комплексов взаимодействий, которые вызывают изменение поведения людей в организации. Главной идеей, составляющей отправной пункт функционального подхода, является признание того, что потребности человека и потребности организации не совпадают. Следовательно, конфликт между организацией и индивидом неизбежен.

Структурный функционализм не стремится устранить этот конфликт. Задача заключается в том, чтобы добиться максимального сокращения энергии конфликта, следствием чего может стать возрастающее удовлетворение потребностей служащих и организации, но отнюдь не гармония между ними.

Особое место среди западных теоретиков, разрабатывавших проблемы бюрократии на основе функционального подхода, принадлежит американскому социологу Ч. Барнарду. Он стремился создать целостную теорию бюрократии, в которой наиболее существенной характеристикой является «система взаимодействий».

Само существование любой социальной, в т. ч. бюрократической организации, зависит, по Ч. Барнарду, от поддержания равновесия между «вкладом» и «удовлетворением». С этой точки зрения вклад всегда выступает в форме деятельности, а не чисто материальных поставок. В то же время удовлетворение, которое служащий получает в обмен за свой вклад, с точки зрения организации трактуется как стимул. Ч. Барнард подчеркивает, что первейшей обязанностью руководителей государственных учреждений является управление «экономикой стимулов» внутри организации.

Рассматривая множественность различных видов «удовлетворения человека в любой бюрократической организации», Ч. Барнард выделяет четыре «конкретных побуждения»: 1) материальное побуждение (деньги, вещи или физические условия); 2) личные нематериальные возможности — для отличия, престижа и личной власти; 3) желаемые физические условия работы; 4) духовные побуждения: гордость статусом, чувство соответствия, альтруистическое служение обществу, лояльность по отношению к власти, патриотизм, эстетические, религиозные ми национальные чувства и т. п.

Анализируя соотношение между этими конкретными побуждениями, Ч. Барнард приходит к выводу, что материальное вознаграждение служащего имеет решающее значение лишь до определенных пределов. Коль скоро достигнут определенный минимум, необходимый для существования человека, само по себе материальное вознаграждение становится явно недостаточным стимулом, т. е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности. Ч. Барнард попытался внести новое содержание в понятие «эффективность», определяя ее как способность организации «предоставлять эффективные побуждения в количествах, достаточных для поддержания равновесия системы».

Ч. Барнард обстоятельно рассматривает вопрос о моральной ответственности и «морали организации». Понятие ответственности сводится им к комплексу моральных, юридических, технических, профессиональных и организационных кодексов. Ч. Барнард указывает, что неудачи многих управленцев в системе государственного аппарата зачастую вызваны не их профессиональной неспособностью, а своего рода результатом конфликтов, вытекающих из сложности и взаимной противоречивости различных кодексов, а также реакции на противоположные кодексы. Ч. Барнард отмечает, что управленческие решения всегда связаны с вопросами морали, однако наиболее известные и признанные моральные принципы, в т. ч. религиозная этика, имеют лишь незначительное отношение к моральным проблемам мира бюрократии.

Значительный вклад в развитие функционального направления в сфере изучения бюрократии внес известный американский социолог Г. Саймон, автор многих работ в области теории организации и управления. Его главными трудами являются: «Административное поведение» и «Новая наука управленческих решений».

Г. Саймон рассматривал бюрократические организации как системы, в которых люди являются «механизмами, принимающими решения». Суть концепции Г. Саймона заключается в том, что управляющие должны эффективно использовать все формы внешних влияний для манипулирования личностью работника, для трансформации человека в такой степени, чтобы он совершал желаемые действия скорее вследствие своей собственной мотивации, чем под влиянием получаемых инструкций.

Теория администрации, по мнению Г. Саймона, включает в себя фундаментальный принцип организации администрации, который вытекает почти непосредственно из рационального характера «хорошей» администрации. Принцип эффективности является характерной чертой любой деятельности, которая стремится рационально максимизировать достижение целей. «Административный человек», по Г. Саймону, занимает свое место рядом с классическим «экономическим человеком».

Каковы же факторы, которые определяют уровень эффективности, достигаемый административной организацией? В качестве отправного показателя качества и количества производительности отдельного члена администрации могут быть: а) пределы его работоспособности и б) пределы его способности принимать правильные решения. Насколько эти пределы раздвигаются, настолько административная организация приближается к своей цели высшей эффективности. Два человека данного уровня квалификации, преследуя определенные цели, обладая определенным объемом знаний и информации, могут принимать рациональные решения лишь при определенной очередности действий. Следовательно, административная теория должна опираться на факторы, которые будут обусловливать, с какой квалификацией, ценностями и знаниями член организации принимается за свою работу. Вот те «пределы» рациональности, с которыми принципы организации должны быть связаны.

С одной стороны, индивид ограничен той квалификацией, привычками и рефлексами, которые находятся за сферой сознания. Его работоспособность, например, может быть ограничена ловкостью его рук, скоростью его реакций или его силой. Принятие решений зависит от динамичности его умственных процессов, от способности к арифметическим вычислениям и т. д., а также связано с психическими и психологическими особенностями.

С другой стороны, каждый администратор ограничен своими ценностями и пониманием целей, которые влияют на него при принятии решений. Если его лояльность к организации высока, его решения могут свидетельствовать об искреннем принятии цепей организации; если эта лояльность недостаточна, личные мотивы могут стать помехой его административной эффективности.

Когда его лояльность относится к тому учреждению, в котором он служит, администратор может иногда принимать решения, которые будут неблагоприятны для того более крупного структурного образования, частью которого является данное учреждение. В этом аспекте принципы администрации должны находиться в зависимости от детерминантов лояльности, морали, инициативности руководства и от влияния, которое обусловливает то, к чему будет отнесена лояльность индивида.

Для осуществления своей деятельности, наконец, индивид ограничен объемом знаний о вещах, необходимых для осуществления его деятельности. Под этим подразумевается, например, основательность знаний, которые требуются при принятии решений (строитель мостов должен знать основы механики), а также информация, которая нужна для того, чтобы принимать решения в соответствии с данной ситуацией.

Человек в организации, подчеркивал Г. Саймон, будет с готовностью принимать приказы не столько из-за страха перед наказанием, сколько вследствие желания обеспечить достижение целей организации, тех социальных санкций, которые налагаются на него группой, к которой он принадлежит.

Отдавая должную дань доктрине «человеческих отношений», Г. Саймон попытался соединить ее с функциональным подходом. Он представил идеальную схему функционирования бюрократической организации, в которой деятельность всех ее членов мотивируется стремлением внести вклад в эффективность организации. При этом он сделал далеко идущий вывод о том, что современное общество придает все больше авторитета «функциональному статусу» и все меньше — иерархии. С этой точки зрения служащие во все большей степени привыкают принимать предложения руководителей-управленцев, поскольку имеется, с одной стороны, «вера в компетентность», с другой — «добрые намерения власть имущих».

Поведение служащего в бюрократической организации, считал Г. Саймон, не определяется главным образом его рациональным выбором, т. е. способностью учесть все обстоятельства и принять единственно правильное решение. Такой вывод позволил Г. Саймону заложить основания для серьезного переосмысления природы бюрократии, которая перестала восприниматься как объект, преобразующийся лишь по воле политиков, исходя из их собственных представлений о целесообразности и эффективности.

В работах другого американского социолога Ф, Селзника содержатся интересные исследования по вопросам «защиты тотальных целей» организации от тенденций, проявляющихся в возможном доминировании целей и подцелей групп и подгрупп над целями всей организации. Ф. Селзник выделяет пять аспектов, имеющих значение для организации в целом: «распределение ролей», «внутренне заинтересованные группы», «соответствующие убеждения, разделяемые участниками», «масштабы или степень участия каждого члена организации» и «типы зависимости между членами организации». Он полагал, что руководство любой организации должно иметь в виду каждый из этих аспектов, осуществляя необходимые изменения в интересах достижения общих целей организации.

Особенно большое значение придает Ф. Селзник процессу постепенного изменения «институционного воплощения цели». В этой связи он вводит понятие «институциональной идентичности», т. е. соответствия формальной и неформальной структуры организации, как ее общим целям, так и текущим задачам. Этого соответствия в значительной мере можно добиться благодаря правильному подбору кадров и их обучению. Важным элементом организационного руководства является, по Ф. Селзнику, «формализация процедур», способствующая уменьшению зависимости организации от личных качеств ее членов, нормализации рутинных процессов, укреплению дисциплины и повышению роли стимулов.

Как представители функционального подхода рассматривают проблемы власти бюрократии в организации?

Функциональный подход к проблеме власти бюрократии в организациях наиболее ярко и убедительно представлен в работах американского социолога и политолога С. Липсета, Уделяя большое внимание проблеме легитимности в современных обществах, он утверждает, что стабильность любого государственного строя полностью зависит от его законности и эффективности. Законность, с точки зрения С. Липсета, носит оценочный характер, что связано со способностью системы формировать и поддерживать у масс убеждение в том, что функционирование существующих политических институтов является наилучшим. Эффективность, по его мнению, преимущественно «инструментальна» и означает удовлетворенность процессом управления социальной системой.

Большая роль в этой взаимосвязи отводится мобильности социальных групп, особенно в ее вертикальном варианте. С. Липсет вводит понятие «пересекающиеся противоречия», которое объясняет формирование умеренности, жизненно важного элемента для политической стабильности. Ученый доказывает, что шансы на стабильность демократии увеличиваются, если группы людей и отдельные граждане принадлежат одновременно к нескольким политически значимым общественным объединениям. При этом исходным пунктом анализа для С. Липсета являлся тот тезис, что бюрократические управленческие структуры необходимы для успешной деятельности любой крупной организации.

Уделяя внимание роли интеллектуальной элиты в осуществлении власти, С. Липсет исследовал творчество М. Я. Острогорского, сформулировавшего, как известно, систематическую теорию партийной организации. Если Р. Михельсу моделью политической организации служили западно-европейские социалистические партии, то С. Липсет пытался проверить действие «железного закона олигархических тенденций» на примере американских профсоюзов.

Главной причиной сохранения олигархического управления в профсоюзах С. Липсет считал монополизацию их руководством возможностей получения навыков политической деятельности. Рядовые члены профсоюза не могут самостоятельно выработать навыки, необходимые для формирования оппозиции существующему руководству. Приобрести же их рядовые члены могут только во внутриорганизационных структурах, контролируемых лидерами. Вот почему возможность продвижения в профсоюзной иерархии получают те, кто поддерживает существующее руководство.

Профсоюзные чиновники с течением времени начинают все больше отличаться от простых рабочих своей отрасли. Иной характер их деятельности и более высокий доход создают основу для образа жизни, во многом отличного от образа жизни рядовых рабочих. Профсоюзные чиновники выделяются в особую группу, интересы которой уже не совпадают с интересами рядовых членов организации.

Благодаря своей общественно значимой деятельности, чиновники приобретают социальный статус, значительно превышающий статус рабочего, причем этот статус связан не с какой-то определенной отраслью промышленности, а с социальным престижем должности профсоюзного функционера. Разрыв в статусе, существующий между чиновниками и рядовыми членами профсоюза, который явственно ощущается на верхних этажах профсоюзной управленческой иерархии, ведет к противоречию между интересами чиновников и демократическими ценностями.

Демократия предполагает неизбежную нестабильность положения руководящей группы, которая может быть заменена в ходе выборов. Это не должно составлять проблемы для государственных чиновников в демократической политической системе, поскольку такие чиновники, потерпев поражение на выборах, в большинстве случаев могут вернуться к своей прежней профессии без существенной потери в доходах и социальном статусе.

Но в профсоюзных организациях разрыв между статусом лидера и тем статусом, который он получает в случае потери своей должности, как правило, оказывается слишком велик. Возвращение к их прежней специальности выглядит в глазах чиновников крайне непривлекательным — это побуждает их стремиться к устранению возможности переизбрания, что может лишить их высокого статуса. Добиться устранения такой возможности они могут только путем свертывания демократических механизмов управления.

Как свидетельствует проведенный С. Липсетом анализ, олигархические тенденции наиболее явно выражены в тех организациях, где существует значительное расхождение в социальном статусе функционеров и рядовых членов. Если же это расхождение невелико, то обычно имеется возможность избежать установления олигархического правления чиновников. Распределение власти внутри организации оказывается тесно связанным с распределением статусных различий в рамках всей социальной системы.

Каков подход социологии познания П. Бурдье к проблемам бюрократии в современном обществе?

Среди авторов, оказавших заметное воздействие на развитие политической социологии в последние два десятилетия, можно особо выделить известного французского социолога П. Бурдье. Его идеи о необходимости критического анализа средств социологического познания и связи социальной позиции социолога с его исследовательской стратегией служат основой для развития интересных подходов в исследовании социальной реальности, в т. ч. и таких социальных институтов, каким является бюрократия.

П. Бурдье считал, что социология должна включать в себя социологию познания социального мира, т. е. социологию конструирования воззрений на мир. Согласно П. Бурдье, социальный мир, несмотря на потенциальную множественность возможного структурирования, — то, что М. Вебер называл «разносторонностью», — предстает как сильно структурированная реальность. Для объяснения своего методологического подхода П. Бурдье вводит понятие «пространство поля». Иначе говоря, через распределение различных свойств социальный мир объективно представляется как символическая система, пространство различных полей, характеризующих стили жизни и группы по статусу.

П. Бурдье считал, например, что социальное пространство включает в себя несколько полей: политическое, экономическое, культурное и другие, которые вместе представляют собой совокупность агентов, наделенных различными и систематически взаимосвязанными свойствами.

Следуя методологии П. Бурдье, можно утверждать, что различные поля, как, например, «поле государства» не совпадают непосредственно с «полями экономики» или «полями социальной жизни», обеспечивающими общение и кооперированную деятельность людей. Эти «поля», конечно, сегментарно накладываются, касаются друг друга, но каждое поле имеет свое пространство, поэтому государство за пределами соответствующих сегментов конструирует лишь ему принадлежащее пространство поля.

Силы, конституирующие структуру социального пространства, находятся в постоянной символической борьбе — как индивидуальной, так и коллективной. При этом власть, внедряющая в чужой ум старое или новое видение социального деления мира, зависит от социального авторитета, завоеванного в предшествующей борьбе, поэтому каждое поле П. Бурдье изображал как арену борьбы, где различные социальные группы стремятся упрочить свое положение, используя те или иные формы «символического капитала», полученного ими в ходе борьбы за власть.

Раскрывая понятие «символического капитала», П. Бурдье утверждал, что борьба по поводу восприятия социального мира в определенном поле может проявляться через индивидуальные или коллективные представления, действия, направленные на то, чтобы заставить увидеть и заставить оценить определенные реалии. Таким образом, по П. Бурдье, «символический капитал» — это власть, предоставленная той группе, которая получила достаточно признания, чтобы быть в состоянии внушать признание.

Под этим углом зрения П. Бурдье рассматривает проблему власти бюрократии, в рамках разработанной им теории политического поля, хотя вопрос бюрократии не является центральным s его исследованиях. Он считал, что власть любой группы в политическом поле может быть учреждена посредством делегирования ее официальным представителям.

Исследуя вопрос, каким образом в результате процесса делегирования доверенное лицо приобретает власть над передавшими ему свои полномочия доверителями, П. Бурдье описывает делегирование как двойственный акт, охарактеризованный им как «эффект бюро». Вначале группа передает свои полномочия постоянному представительному органу (бюро), а затем этот орган наделяет властью какого-то одного индивида — главу организации и в его лице всех, кто работает с ним на постоянной основе.

Сам П. Бурдье иллюстрировал «эффект бюро» следующим примером: в России в местных советах, заводских комитетах в начале Октябрьской революции, т. е. в спонтанно складывавшихся группах могли участвовать все, и все могли свободно говорить. Но потом, как только были назначены освобожденные работники, люди стали приходить все реже. Институциализация (советов), воплощенная в таких работниках и в возникших в этих группах бюро, все перевернула: бюро стали стремиться монополизировать власть, число участников собраний сокращалось. Бюро созывали собрания, а участвующие использовались, во-первых, для того, чтобы продемонстрировать представительность своих представителей, и, во-вторых, утвердить их решения.

Такой процесс концентрации власти в руках доверенных лиц, как считал П. Бурдье, и есть в некотором роде историческое осуществление того, что описывается теоретической моделью процесса делегирования. Доверенные лица накапливают определенную власть, развивают специфическую идеологию, основанную на парадоксальном выворачивании отношений с доверителями, которые обрекаются на безразличие к коллективным интересам, не говоря уже о том, что сами становятся продуктом концентрации власти в руках постоянных работников.

Рассматривая взаимоотношения между бюрократическим аппаратом и возглавляющим его доверенным лицом, вслед за М. Вебером П. Бурдье подчеркивает, что аппарат имеет свои собственные тенденции, которые необходимо учитывать при анализе этих отношений. Любая текущая общественная жизнь, любой фиксируемый момент зависят от непрерывного организационно-регулирующего влияния государства, его аппарата.

Мечтой всех освобожденных работников является аппарат без социальной базы, без верных сторонников и активистов. У аппаратчиков есть специфическая компетентность, собственный язык, свойственная им особая культура, основанная на собственной истории, истории их «малых дел».

По мнению П. Бурдье, интересы аппарата получают преобладание над интересами отдельных доверенных лиц. Наилучшими возможностями для продвижения в аппарате, как считал П. Бурдье, обладают те, кто в наибольшей степени от него зависит и ничего ее имеет вне аппарата. П. Бурдье задается вопросом, почему успехов в аппарате добиваются те, кто, с точки зрения харизматической интуиции, воспринимается как наиболее заурядная личность. На самом деле, как показал П. Бурдье, они добиваются успеха вовсе не потому, что они самые ординарные, а потому, что у них нет ничего экстраординарного, нет ничего вне аппарата, ничего, что позволяло бы им хитрить и действовать свободно от аппарата.

Таким образом, существует определенная структурная солидарность между аппаратом и некоторой категорией людей, характеризующихся главным образом негативно, как совершенно лишенных особенностей, обладание которыми могло бы вызвать интерес в какой-то момент времени в определенном поле. Аппарат обычно признает людей надежных, потому что у них нет ничего, что они могли бы противопоставить аппарату.

Как отмечает П. Бурдье, в рамках аппарата складывается специфическая идеология, служащая оправданию господствующего положения бюрократии. Упрочению власти аппарата способствует также его способность манипулировать ситуациями, в которых он должен взаимодействовать с теми, кто делегировал аппарату свои полномочия.

Каковы возможности власти бюрократии с точки зрения концепции «дисциплинарной власти» М. Фуко?

Широкий отклик в западной социологии получили работы французского философа, социолога, историка науки М. Фуко, посвященные анализу эволюции механизмов власти. В его творчестве различимы три периода: период т. н. «археологии знания» (60-е гг.), период исследования «генеалогии власти» (70-е гг.), период преимущественного внимания к «эстетике существования» (80-е гг.).

В плане социологического исследования проблем бюрократии наибольшее значение имеют работы «генеалогического» цикла и прежде всего «Надзор и наказание» (1975 г.) и «Воля к знанию» (1976 г.). Представленная в этих работах «генеалогия власти» включает некоторые элементы, существенно отличающие ее от концепций классической социологии. Считая самого себя работающим над расширением теории Ф. Ницше о связи познания с властью (знание — власть), М. Фуко стремился определить место изменения «дискурсивного действия», которое в различных местах и временах проявляет «власть» над человеческими телами.

М. Фуко оспаривает идею о том, что знание ведет к освобождению. Напротив, по его мнению, чаще оно — основа для новых средств социального контроля. Поскольку люди всегда стремятся сами распоряжаться своей жизнью, возникают движения сопротивления, и нет никакой гарантии, что они не приведут к новым основам отчуждающей социальной власти.

Задача «генеалогии власти» М. Фуко — вычленение и анализ специфических комплексов власти-знания, стратегий власти, характер взаимодействия которых определяет те или иные познавательные подходы к человеку в различные исторические периоды.

Власть, по М. Фуко, никогда не носит чисто негативного характера (подавление, исключение и прочее): различные типы власти порождают и саму реальность, и объекты познания, и «ритуалы» их постижения. Типы соотношений власти-знания исторически различны. В центре внимания М. Фуко находится прежде всего взаимодействие власти и знания, которые рассматриваются им как взаимозависимые величины. В своей книге «Надзирать и наказывать» он стремится показать, каким образом в ходе исторического развития в западном обществе сформировался принципиально новый тип отношений власти — дисциплинарная власть.

Современная «диспозиция» власти-знания возникла на рубеже XVIII–XIX вв.: власть здесь не есть привилегия одного лица (как в монархиях), не имеет центра, не является привилегией государства и государственного аппарата. Это власть, основой которой выступает «всеподнадзорность», дисциплинирование и нормирование. Она предполагает определенные стратегии управления индивидами (социальная физика), надзора за ними (социальная оптика), процедуры их изоляции, перегруппировок (социальная механика), наказания или терапии социальных недугов (социальная физиология).

Яркое выражение этих процедур — тюрьма как социальный институт. Однако отношения власти пронизывают асе общество, структуру и могут быть обнаружены в лицее и казарме, кабинете врача или в семье. Современный индивид, его душа и тело, изучающие гуманитарные науки, — это порождение одновременно действующих механизмов социального нормирования и индивидуализации.

Описывая процесс перехода от средневековых методов наказания к тюремной системе, окончательно сложившейся в европейских странах в XIX в., М. Фуко также прослеживает формирование «дисциплинарного общества». Он утверждает, что в деятельности всех социальных учреждений проявляются одни и те же механизмы власти. Эта дисциплинарная власть позволяет добиться всестороннего контроля над подчиненными ей индивидами.

Интересен вывод М. Фуко о том, что, хотя в обществе действует аппарат управления, в руках которого сосредоточен основной контроль, отношения власти выходят далеко за рамки этого аппарата. Власть бюрократического аппарата, согласно М. Фуко, не играет определяющей роли для общества. М. Фуко выдвигает тезис о вездесущности самой сути власти, которая не исходит из единого центра, но пронизывает все общество.

Идеи М. Фуко послужили одним из источников анализа проблемы власти в постмодернистской социологии. Это новое направление в социологической науке характеризуется попыткой опровержения всеобщей веры в «научную» рациональность и усилением акцента на важности подсознательных, свободно плавающих знаков и образов.

Однако следует иметь в виду, что какой-либо единой постмодернистской социальной теории не существует. Скорее, нужно вести речь о многообразных теоретических подходах, часто совершенно не связанных между собой. О сколько-нибудь последовательной концепции власти и бюрократии в работах теоретиков постмодернизма говорить также едва ли возможно, но многих из них объединяет неприятие бюрократической иерархии и рациональности. Концепция «дисциплинарной власти» М. Фуко оказала большое влияние на современные конкретно-социологические и политологические постмодернистские разработки в ряде европейских стран.

Каковы подходы современной западной науки к анализу моделей бюрократии и государственной службы?

В политической сфере одним из объектов критики со стороны постмодернистов служат институты представительной демократии и принцип представительства как таковой. Утверждая, что демократические институты в действительности не представляют интересов многих социальных групп, сторонники этого направления расходятся лишь в том, следует ли окончательно их упразднить или же демократия должна быть только предельно расширена, чтобы интересы меньшинств были представлены адекватно.

Однако есть все основания полагать, что в современном обществе парламентская демократия по-прежнему является единственным политическим режимом, способным в определенной степени сдерживать тенденцию к дальнейшей бюрократизации политической жизни. К тому же, несмотря на растущие масштабы исследований в области бюрократического управления, пока никому не удалось кодифицировать искусство и опыт в области управления, накопленный человечеством. Необходимо, как считает ряд ученых, сосредоточиться на изучении «природы» бюрократии, а не на исследовании результатов применения некоторых методов бюрократического управления.

Симптомы кризиса современного западного государства окончательно развеяли веберовский миф о нейтральности государственной службы. Государственные институты уже не могут обеспечить свою легитимностъ и эффективное функционирование, не вступая в контакт с движениями по реализации интересов. Более того, они сами начали мобилизовывать интересы и транслировать требования законодательству и другим выборным институтам.

Другими словами, границы дихотомии «политик — чиновник», между ролями политика и государственного служащего в реальности размыты. Они оба участвуют и в принятии решений и в управлении. Началом, заложившим основу соответствующей трактовки понимания бюрократии в современной политической социологии, стал груд американского социолога А. Даунса «Бюрократия изнутри». Хотя его книга вышла в середине 60-х гг., многие выводы остаются актуальными и в настоящее время.

Модель бюрократии, по А. Даунсу, группируется вокруг четырех моментов:

1) чего хотят бюрократы;

2) как функционируют правительственные ведомства;

3) какова внешняя среда функционирования ведомств;

4) каковы общие стратегии, которым следуют рациональные чиновники.

Бюрократы — прежде всего чиновники, которые постоянно работают к крупных организациях в условиях, когда их личный вклад в эффективность организации прямо не ощущается и не измеряется. Бюрократы, по мнению А. Даунса, в своих ролях — общественной и частной — одинаково рациональны в плане максимизации пользы, они оптимизируют затраты и прибыль.

Мотивы их действий, по А. Даунсу, делятся на пять видов, связанных с личными интересами, и четыре потенциально альтруистических. К первым относятся: 1) власть в ведомстве или вне его; 2) денежный доход; 3) престиж; 4) комфорт (или минимизация личных усилий); 5) безопасность, определяемая как минимум вероятности утратить власть, деньги, престиж или комфорт.

К более широкой мотивации относятся: 1) личная лояльность, т. е. верность своему непосредственному коллективу, ведомству, правительству или нации; 2) самоотождествление с проводимыми программами, акциями;

3) гордость за умение, мастерство, связанные с результатами управленческого труда; 4) жажда служения общим интересам (это то, что чиновник считает нужным делать ему или ведомству для выполнения их общественной функции).

Во всех сферах, административной деятельности инструментальные мотивации отрицательно влияют на поведение бюрократии и проявляются в предвзятости. Во-первых, чиновники таким образом искажают информацию, предназначенную для вышестоящих инстанций, чтобы представить свою деятельность в наилучшем для себя свете; во-вторых, чиновники очень осторожно подходят к ответственным решениям, оценивая их с позиций, максимально соответствующих их личным интересам, и не акцентируя моменты, противоречащие этим интересам; в-третьих, если чиновник должен сделать выбор между той или иной политикой, он всегда выберет ту, конечный результат которой будет служить его интересам. Наконец, личные интересы чиновников оказывают сильное влияние на их стремление к поиску новых политических решений.

Комбинируя мотивации, А. Даунс выделяет пять типов личности чиновника, Два из которых сосредоточены на эгоистических (в узком смысле слова) мотивациях., а остальные сочетают личный интерес и альтруистические соображения.

1. Карьерист: чиновники этого типа стремятся максимально увеличить собственную власть, доход и престиж. Стремясь возобладать над старшими по рангу, они проводят радикальные перемены, укрепляющие их единоличную власть.

2. Активист: категория яиц, жаждущих влиться в более высокий уровень элиты.

3. Консерватор: тип чиновников, желающих сохранения ситуации. Они столь же эгоистичны, как и предыдущие типы, но предпочитают спокойную жизнь и безопасное, не осложненное риском будущее. Они максимизируют комфорт и спокойствие, а вот желание увеличить власть, доход и престиж для них второстепенно.

4. Фанатик: это смешанный тип чиновников, неукоснительно реализующих специфические программы, в которых они заинтересованы. Подобно карьеристам, фанатики с удовольствием используют все возможности радикальных перемен, которые усиливают ответственность и ресурсы ведомства ради следования «высокой» политике, но они не заинтересованы в том, чтобы эти расширенные функции или нормы стали внутренними, если таковые не авансируют программы, с которыми фанатики отождествляют себя.

5. Ходатай (адвокат): этот тип чиновников стремится к максимальной власти своего ведомства по общим и идеалистическим соображениям — исполнение своей миссии, долга перед населением. Чиновники этого типа идентифицируют личное благополучие с организацией или лояльностью к клиентам. Это идеал чиновника-альтруиста, государственного мужа, проповедующего широкие взгляды на общественное благосостояние.

Наряду с А. Даунсом, одним из наиболее известных и значительных исследователей бюрократии является современный американский экономист У. Нисканен, который изучает феномен бюрократии с экономических позиций.

У. Нисканен разработал теорию бюрократического поведения, центральными положениями которой является стремление бюрократии к самоукрупнению, а в отношениях с правительством — к максимизации собственного бюджета. Эти два положения служат фундаментальными определениями бюрократического поведения.

Первое, что следует из модели У. Нисканена, касается природы равновесия отношений (интеракции) между спонсором и ведомством в бюджетном процессе и характеризуется двусторонней монополией: 1) монополия ведомства обусловлена его информационным преимуществом, по сравнению со спонсором; 2) монополия спонсора заключается в том, что в его руках сосредоточен основной ресурс функционирования ведомства — финансы.

Отождествив спонсора с правительством, нетрудно показать, что бюрократическое поведение порождает неэффективное распределение ресурсов общества. На вопрос о том, как исправить положение, У. Нисканен отвечает множеством предлагаемых им реформ ведомственной структуры, каждая из которых в конечном счете сводится к ликвидации информационного преимущества ведомства перед спонсором.

В сущности, идеи У. Нисканена и его последователей просты; они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивает больше работы для чиновников, улучшает перспективы служебной карьеры; б) увеличивает спрос на услуги бюрократов, а также создает благоприятную «карьерную ситуацию»; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство; г) дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также для использования их в частных целях.

Относительное оттеснение бюрократии и одновременный выход на первый план рыночных механизмов в координации рабсилы ведомств повысит, как считает У. Нисканен, общественную эффективность их деятельности.

Бюрократия распространяет власть на своих клиентов и на политическую сферу. Последнее возможно потому, что реализация политических целей предполагает перевод их на язык управленческих решений, которым владеет только бюрократия, поскольку нужные для этого знания и техника — монополия бюрократии. Американский социолог Б. Петерс интерпретирует проведение общественной политики как интеракцию между политиками и чиновниками и выстраивает пять различных моделей их взаимодействия.

Первая — формальная юридическая модель, в которой роль государственного чиновника сводится к веберовской модели беспрекословного послушания указаниям политика.

Вторая модель предполагает, что чиновники и политики высокого ранга имеют одинаковые интересы и цели, главнейшие из которых — поддержание правления и бесперебойность функций исполнительных ветвей.

Третья, функциональная модель во многих отношениях повторяет вторую модель, но с одним отличием: функциональная модель обусловливает интеграцию политической и административной элиты не на всех уровнях правления, а только в русле функциональности.

Четвертая модель — почти во всем отрицание второй, это наиболее отчетливо артикулируемая модель враждебности, в которой предполагается, что политики и бюрократы конкурируют между собой за власть и контроль над политикой. Этот конфликт может облекаться в самые разнообразные формы. К примеру — организация или отдельные чиновники не выступают открытыми оппонентами политических реформ, но инерция и старые привычки делают свое дело, затрудняя любые преобразования.

Пятая модель — модель, отражающая известное положение о том, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Основа власти бюрократии состоит в том, что, учреждая ведомство законодательным путем и вменяя ему в задачу распределение дотаций из государственных средств, политики-законодатели наделяют бюрократию эффективными ресурсами, позволяющими ей влиять на решение избирателей, другие организации и на собственных клиентов.

Неотъемлемыми компонентами этих ресурсов является: профессионализм ведомства, экономические и социальные блага, распределяемые им, его сложная структура и автономный контроль за собственными административными процедурами. Этими ресурсами ведомство пользуется в интересах защиты и расширения своих полномочий.

Концепция о «бюрократическом типе личности» была сформулирована американским социологом В. Томсоном. По его мнению, рост специализаций привел к тому, что для государственной службы стали характерны установленные служебные обязанности, определенные сферы полномочий, за рамки которых нельзя выходить, монотонная практика, соответствующая заведенному порядку, — рутина и шаблон в работе.

В. Томсон, отдав должное веберовской модели бюрократии за то, что она олицетворяет собой переход от дилетантизма к профессионализму, поднимает вопрос о том, почему от бюрократии как корпуса чиновничества отдача так мала. Причина «бюрократической болезни» заключается в чувстве личной уязвимости и неуверенности в себе, А ведомства, в которых работают чиновники, виноваты в той мере, в какой способствуют созданию атмосферы, где люди чувствуют себя неуверенно.

По мнению В. Томсона, болезнь бюрократизма есть извращение того типа бюрократии, который описан М. Вебером. Согласно В. Томсону, заболевание бюрократизмом связано с использованием, «присвоением» основных аспектов бюрократической организации в качестве средства для удовлетворения личных нужд. В значительной степени это происходит из-за потребности человека справиться с неуверенностью в себе. По мнению В. Томсона, личная уязвимость, в свою очередь, стимулирует усиленные попытки руководителей осуществлять контроль, причем контроль понимается как требование того, чтобы поведение подчиненных как можно точнее соответствовало заранее установленным нормам и заведенному порядку.

В. Томсон утверждает также, что для государственных чиновников высшего ранга характерна всеобщая неуверенность в себе. Вопрос о том, как это преодолеть, специалисты решают по-разному. По мнению В. Томсона, чем выше человек поднимается вверх по служебной лестнице, чем более высокий пост он занимает в иерархической пирамиде, тем больше увеличивается дистанция между исполнением работы и ответственностью за нее.

В верхних эшелонах шире цели, больше ответственность, значимей задачи, а контроль за исполнением обязанностей — менее тщательный, соответственно, труднее узнать, «хорошо ли справляется» с работой человек. Эффективность деятельности государственного служащего по мере продвижения вверх по руководящим уровням становится все более субъективной категорией.

Неуверенность в себе государственных чиновников, занимающих высшие руководящие посты, усугубляется все большим применением техники в работе бюрократического аппарата и возрастающим значением специалистов-техников в руководстве исполнением и в контроле за качеством исполнения работы. Высшие руководители (по определению) — не технические специалисты (т. е. по самой природе, характеру своей работы), тем не менее они обязаны отвечать за работу и за такие задания, которые они сами не только не выполняют, но порой не вполне понимают. Неуверенность в себе усиливает у человека (а не у организации) потребность в том, что можно обобщенно назвать контролем.

Строгий контроль сверху заставляет служащих действовать строго «по букве указаний сверху», избегая новшеств и возможности допустить ошибку, которая запятнает их репутацию и личное дело. Тем самым поощряется принятие таких решений, которые опираются на прецедент и нежелание выступать с инициативой или идти на риск. Все это поощряет государственных служащих ждать указаний и делать только то, что им сказано. Таким образом, беспристрастность и бескорыстие превращаются в крайнее равнодушие, стандартная методика проведения административной работы превращается в негибкое соответствие количественным показателям, а определенные сферы компетенции и подведомственные области ведут к разграничению территорий и отстаиванию прав ведомства.

Если в веберовской теории «рациональной бюрократии» главное — это специализация, а специализация приводит к уравнению типа «неуверенность=контроль», то из этого следует, что веберовская бюрократия имеет врожденный порок. Аппарат чиновников, описанный М. Вебером, создает такую рабочую атмосферу, которая с большой долей вероятности вызовет у людей чувство неуверенности в себе, сомнения, обусловленные противоречием между специализацией и авторитетом.

Контрольные вопросы

1. Какие основные постулаты «классической» теории бюрократии подвергает критике социологическая «школа человеческих отношений»?

2. Какие факторы, согласно выводам «школы человеческих отношений», оказывают решающее влияние на рост эффективности труда работников аппарата?

3. В чем сущность синдрома «порочного круга» в иерархической системе организации бюрократии?

4. В чем новизна методов функционального подхода в исследовании современных процессов развития бюрократии?

5. Какие выводы можно сделать при сравнительном анализе подходов «классического» и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократии?

6. Какие основные недостатки выявил функциональный подход при рассмотрении методов исследования проблем бюрократической организации «школой человеческих отношений»?

7. В чем суть концепции «системы взаимодействий» Ч. Барнарда?

8. С каких позиций рассматриваются принцип эффективности в теории администрации Г. Саймока и принцип «защиты тотальных целей» организации в концепции Ф. Селзпиха?

9. Как раскрывается проблема власти бюрократии в организациях с позиций функционального подхода С. Липсета?

10. В чем суть теории политического поля П. Бурдье и теоретической модели процесса делегирования власти аппарату’?

11. Какова сущность проявления «эффекта бюро» в концепции делегировании власти аппарату П. Бурдье?

12. Как П. Бурдье объясняет принцип структурной солидарности между аппаратом и категорией людей, не имеющих интересов вне аппарата?

13. Какова суть теории «дисциплинарной власти» М. Фуко и роли власти бюрократического аппарата для общества?

14. Каковы основные принципы модели бюрократии в концепции А. Даунса?

15. В чем суть теории «бюрократического поведения» У. Нисканена?

16. В чем причина «бюрократических болезней» в концепции бюрократической личности В. Томсона?

Темы докладов и рефератов

1. Природа бюрократии в концепцию: «школы человеческих отношений».

2. Функциональный подход к изучению системы государственного управления в современной социологии.

3. Концепция С. Липсета о власти бюрократического аппарата в организациях.

4. Проблема власти бюрократии в социологии познания П. Бурдье.

5. Концепция власти М. Фуко и ее интерпретации.

6. Современные социологические теории бюрократического управления.

Список литературы

1. Антонович К. И. Социология США: проблемы и поиски решений. Мн., 1976.

2. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М.: Прогресс, 1991.

3. Бергер П. Капиталистическая революция (50 тезисов о процветании, равенстве и свободе). М., Прогресс, 1994. Гл. 8.

4. Блау П. М. Исследования формальных организаций // Американская социология. Перспективы. Проблемы. Методы. М., 1972.

5. Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. № 9, С. 117–124.

6. Бурдье П. Начала. М., 1994.

7. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.

8. Громов И. А., Мацкевич А. Ю., Семенов В. А. Западная социология. СПб., 1997.

9. Иноземцев В. Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. Учебное пособие. М., 2000.

10. Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. Тематический сборник. М: РАГС, 1998.

11. Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994.

12. Липсет С. Политическая социология // Американская социология перспективы, проблемы, методы. Под ред. Г. В. Осипова. М., Прогресс, 1972. С. 203–219.

13. Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Аптикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993.

14. Парсонс Т. О понятии «политическая власть» / Мухаев Р. Т. Политология. Хрестоматия. М., 2000. С. 378–383.

15. Подорога В. А. Власть и познание (археологический поиск М. Фуко // Власть. Очерки современной политической философии Запада. М.: Наука, 1989. С 206–255.

16. Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования / Общественные науки и современность. 1997. № 5.

17. Современная американская социология. Под ред. В. И. Добренькова. М., 1994.

18. Современная западная социология: Словарь. М., 1990.

19. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.

20. Фуко М. Слова и вещи. Археология гуманитарных наук. М., 1977.

Вместо заключения

В заключение — несколько слов о том, что выводит обзор теоретических концепций за его рамки, т. к. касается уже не столько самих веберовских концепций, сколько необходимости уточнить с их помощью наше видение своей собственной ситуации, хотя бы в одном из ее аспектов. Появилась необходимость подвергнуть углубленной социологической рефлексии само понятие «бюрократия», врагами которой все мы (включая и самих «бюрократов») стали в одночасье, не дав себе отчета в том, с чем же, собственно, воюем?

С «патримониальной» бюрократией, отмеченной волюнтаризмом, ко в то же время «личностно» ориентированной? Или с бюрократией рациональной, исключающей волюнтаристский субъективизм, а вместе с ним и «личностное начало»? С «бюрократией вообще»? — война, которая, начавшись у нас в эпоху «военного коммунизма», судя по всему, еще не закончилась, хотя каждая новая попытка «кавалерийской атаки» на «бюрократов» заканчивалась увеличением их числа (в т. ч. и за счет их самых яростных гонителей).

А, может, «тотальная война», объявленная у нас бюрократии еще в 1917 г., оказалась лишь формой, в какой в нашей стране совершалось рождение совершенно нового типа бюрократки, неведомого М. Веберу и потому не попавшего в его типологию? Формой самоутверждения тоталитарной бюрократии, пережившей свое «акме» еще при И. В. Сталине, а затем вступившей в фазу ее длительного «полураспада», в драматическом «финале» которого мы принимаем сегодня посильное участие? Не рискуем ли мы впасть в иллюзию, приняв свою — в высшей степени оправданную — борьбу с агонизирующей тоталитарной бюрократией за «ликвидацию» («как класс») бюрократии «как таковой», включая рациональную бюрократию, без которой не удавалось обойтись ни одному современному обществу?

Не пора ли, наконец, вместо очередных попыток гальванизировать антибюрократические мифы советской эпохи впервые всерьез задуматься над тем, какие противовесы грядущей рационалистической бюрократизации общества может предложить сегодня еще только зарождающаяся российская демократия?

Content

Сергей Юрьевич Кабашов
Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Предисловие

Глава 1 Сущность проблематики

Что такое политика?

Какие теории происхождения государства и государственного аппарата существуют?

Является ли наличие государственного аппарата признаком государства? Какие еще есть общие признаки государства?

Каково определение государства?

Должна ли в государстве быть узаконена государственная власть?

В чем сущность политической власти?

В чем заключается связь государственной и политической власти?

В чем отличие власти государственной от политической?

Что такое политическая элита?

Что такое региональная политическая элита?

Что такое политическая бюрократия?

Какая взаимосвязь существует между политической элитой и бюрократией?

Как соотносятся понятия «административная элита» и «бюрократия»?

Что означает термин «политическая бюрократия»?

Как в России возникли термины «чиновник» и «бюрократ»?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 2 Концепции происхождения бюрократии в традиционных обществах

Что означают «патримониализм» и «патримониальная бюрократия»?

В чем сущность доктрин конфуцианства и легизма, сложившихся в древнем Китае?

Какие особенности выделял М. Вебер в формировании патримониальной бюрократии в древнем Китае?

Что представляла собой система отбора и подготовки аппарата чиновников в древнем Китае в период империи династий Хань и Тан?

Какие основные классические принципы патримониальной бюрократии можно выделить в организации управления древнего Китая?

Какие особенности организации чиновничества в древних обществах рассматриваются в марксистской концепции «азиатского» способа производства?

Каковы позиции марксизма в оценке «речной» концепции Л. И. Мечникова о происхождении государственных структур в деспотиях древнего Востока?

Какие теоретические подходы к вопросам формирования бюрократии «восточных» деспотий выработала марксистская социологическая школа?

В чем различия марксистского и веберианского подходов к оценке бюрократии традиционных обществ?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 3 Формирование бюрократической системы управления в государствах сословно-представительных и абсолютистских монархий Западной Европы

Какие модели управления сформировались в европейских средневековых сословно-представительных государствах XIII–XVII вв.?

Каково значение идей Н. Макиавелли о власти государя и роли государственных советников?

Как менялись принципы формирования бюрократического аппарата в эпоху абсолютных монархий в Европе?

В чем отличительные особенности модели бюрократического управления французского абсолютизма времен Людовика XIV?

Как формировались принципы «профессионализации» и «отделения» государственного чиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизма Фридриха II?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 4 Формирование бюрократической системы управления в Российской империи

Какие идеи закладывались в идеологию административных реформ Петра I?

Как формировался бюрократический аппарат в империи Петра I?

Как М. Вебер оценивал значение и результаты административных реформ Петра I?

Как меняются формирование и роль бюрократии под воздействием административных реформ Екатерины II?

В чем суть идей М. М. Сперанского о рациональном бюрократическом управлении в империи Александра I?

Какое место отводилось «просвещенной» бюрократии в патерналистской монархии Николая I?

Каково влияние реформ императора Александра II на изменение российской бюрократической системы в конце XIX — начале XX в.?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 5 Концепция «рациональной бюрократии» м. Вебера

Что означают понятия «идеальный тип», «рациональное действие», «легитимный порядок» в социологии М. Вебера?

Каковы основные предпосылки теории бюрократии, сформулированной М. Вебером?

Почему М. Вебер рассматривал бюрократию как статусный слой общества?

В чем М. Вебер видел основы власти бюрократии в современном обществе?

Какие недостатки бюрократии не учел М. Вебер в своей концепции «рациональной бюрократии»?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 6 Веберовский анализ возможностей ограничения власти бюрократии

Каковы подходы М. Вебера к проблеме ограничения власти бюрократии в различные исторические эпохи?

Какое место отводил М. Вебер деятельности политических лидеров по ограничению власти бюрократии?

В чем М. Вебер видел назначение «харизматического лидера» для обуздания всевластия бюрократии?

Является ли у М. Вебера развитие демократии сдерживающим фактором властных притязаний бюрократии?

С каких позиций М. Вебер подходил к формированию модели парламентской демократии?

В чем сущность конфликта веберовской теории плебисцитарной демократии с общепризнанными концепциями демократии?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 7 Концепции бюрократизации политических партий

Какое значение имеет научный вклад М. Я. Острогорского в политическую науку?

Каковы подходы М. Я. Острогорского к объяснению новых условий политического устройства государства при переходе от традиционного к капиталистическому обществу?

В чем суть концепции партийного кокуса, разработанного М. Я. Острогорским, как механизма централизации и бюрократизации власти внутри организации?

Каковы сходные взгляды на роль организации в обществе и политической партии можно обнаружить в исследованиях М. Я. Острогорского и создателя теории управления А. А. Богданова?

Какие элементы концепции кокуса М. Я. Острогорского использовал в своих исследованиях бюрократии М. Вебер?

В чем суть неизбежной бюрократизации политических организаций согласно «железному закону олигархических тенденций» Р. Михельса?

Каковы дальнейшие научные интерпретации выводов Р. Михельса о неизбежности олигархических тенденций в обществе?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 8 Теории формирования власти «нового класса» в индустриальном обществе

Какова научная позиция М. Вебера о тенденции всеобщей бюрократизации при социализме?

В чем суть концепции Л. Д. Троцкого о «бюрократическом перерождении советской власти» в СССР?

Какое дальнейшее развитие получили идеи о власти правящей элиты нового типа в технократической теории Т. Веблена и концепции «революции менеджеров» Дж. Бернхэма?

В чем суть взглядов одного из известных политологов 60-х гг. XX столетия М. Джиласа и его последователей на формирование «нового класса» в постиндустриальном обществе?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 9 Подходы западной науки к изучению бюрократии в политической системе СССР

Как в западной политологии выделяются проблемы бюрократизации власти в оценке феномена советской тоталитарной системы?

Каковы особенности формирования бюрократической тоталитарной системы в СССР, изложенные X. Арендт в книге «Происхождение тоталитаризма»?

Какие элементы бюрократизации общества СССР содержатся в сформулированном американскими политологами К. Фридрихом и 3. Бжезинским «синдроме тоталитаризма из 6 пунктов»?

Какое развитие получили исследования бюрократических сторон тоталитарного общества СССР в период 60 — 90-х гг. XX столетия в западной политической и исторической науке?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 10 Подходы отечественной науки к изучению природы бюрократической номенклатуры и государственной службы в политической системе СССР и постсоветской России

Каковы подходы отечественной науки к анализу бюрократии в СССР?

Каково содержание процессов формирования советской бюрократии?

В чем суть трансформационных процессов, происходивших в структуре советской номенклатуры с середины 80-х до начала 90-х гг. ХХ в.?

Как изменилась структура бюрократия в постсоветской России?

Какова природа института государственной службы в постсоветской России?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Глава 11 Развитие теории бюрократии в современной западной политической науке

В чем отличие новых подходов социологической школы «человеческих отношений» в рассмотрении функциональных характеристик бюрократии в сравнении с «классической» концепцией М. Вебера?

Как в западной науке рассматриваются проблемы бюрократии с помощью функционального подхода?

Как относятся структурные функционалисты к оценке «классической» теории бюрократии М. Вебера?

В чем суть критики структурных функционалистов доктрины «человеческих отношений»?

Каково содержание концепций представителей школы «социальных систем»?

Как представители функционального подхода рассматривают проблемы власти бюрократии в организации?

Каков подход социологии познания П. Бурдье к проблемам бюрократии в современном обществе?

Каковы возможности власти бюрократии с точки зрения концепции «дисциплинарной власти» М. Фуко?

Каковы подходы современной западной науки к анализу моделей бюрократии и государственной службы?

Контрольные вопросы

Темы докладов и рефератов

Список литературы

Вместо заключения